摘要: 实现“建设社会主义法治国家”的宪法目标，地方的意义不可替代。实践中，地方既表现出法治建设的积极性，也呈现出一些问题，其原因在于国家治理结构中的地方双重角色。建设社会主义法治国家应以国家全面法治为目标。为此，必须重视地方的独特功能，从制度上塑造和规范地方自主。作为动态平衡过程的央地关系，应当以建构基于规则的、更具稳定性的法治秩序作为出发点与评价标准。着眼于宪法的规范体系，在中央层面，应当明确“中央统一领导”的规范内涵；在地方层面，应当为地方的主动性和积极性提供制度保障，形成民主的地方治理结构与自我负责的理念。
关键词: 法治国家；全面依法治国；地方法治；中央与地方关系
一、法治国家建设中的地方性问题
自1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入《宪法》，法治国家建设就成为当代中国国家治理的一条逻辑主线。与内生式自然演进的路径不同，中国走向法治是集中谋划、预先设计、目标导向的主动建构过程。围绕社会主义法治国家建设，在中央政策框架下，各级地方[1]普遍提出“依法治x”和“法治xx”的目标，出现了“地方先行法治化”[2]以及“地方法治建设竞争”[3]的现象，发展出法治指数、法治评估等评价地方法治工作成绩的工具。各地对“法治gdp”的热烈追求，俨然使法治建设成为继经济增长之后的新竞争领域。
对于地方在法治国家建设中的表现，我们既要充分肯定其热情，也要冷静观察存在的问题。对于法治国家建设的价值要求，一些地方并没有完整全面、因地制宜地转化落实，而是选择性地作为或者不作为。这体现为两种倾向。一方面，地方会采取恐后争先的政策跟随策略。为了凸显绝对服从，并赢得更多注意力，地方往往采用运动式的法治工作方式，采取严格甚至“出格”的措施。比如在法治政府方面，地方政府“掀起法治建设的‘大跃进’风潮”，“甚至地方之间展开竞争，尽可能将法治政府实现的时间往前提”。[4]在社会管理方面，地方不乏层层加码、宁紧勿松、试图“出位”。另一方面，地方也会采取暗度陈仓的变通执行策略。尽管地方几乎不可能公开反对上层指令，但会根据实际需要消极执行或者过度执行，实行所谓“软抵抗”。“良性违宪”便是例证，“中央拥‘集权’之虚名，地方收‘滥权’之实惠”[5]也是一个生动描述。在地方立法中，许多研究反复指出下位法过度重复上位法[6]的现象，认为大量“‘景观式’立法”[7]营造着虚假的繁荣。为了回避抵触上位法的风险，地方立法也追求“宜粗不宜细”，通过内部政策文件夹带外部效力条款的情况并不少见。在行政执法方面，地方常常根据本地需要、利益相关方的话语地位来设定执行力度和方式。例如，地方土地执法时而有效时而失灵，原因在于“土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中……土地执法部门真正完成的并非其职能目标，而是集中体制目标”。[8]这些情形在近几年的房地产市场调控、公共卫生事件处理、地方金融监管等事务中不乏体现。
法治国家建设中的这些地方性问题有害于全面依法治国目标的实现，有损于国家治理体系和治理能力的现代化。但我们不能仅仅指摘弊病，也应给予同情式理解。地方之所以形成此类行为路径，必然基于某些现实理性。比如，运动式的法治工作方式“是在以人治的方式推动法治”，[9]然而，运动与法治相结合有利于凸显法治工作在“当前和今后一个时期”的重要性，能够“超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图”，[10]有助于摆脱常态下的僵化、低效等问题。消极或过度执行也不都是地方能力弱化，而是为了获得政绩展现、减少资源付出以及降低工作风险。
这种理解进一步要求我们，应当重新认识法治国家建设中的“地方”。须知，我们所要建设的是全面的社会主义法治国家，建设社会主义法治国家应当以国家整体法治秩序的形成作为基本方向。无论中央还是地方，只有各领域、各地域都以法治作为根本的治理方式，才能说达到了全面依法治国的要求。以这一立场为前提，我们就要回答：地方性问题出现的结构性因素是什么？对于法治国家建设而言，地方除了转化落实上层指令，还应当发挥哪些功能？如何通过制度的调整完善，更好发挥地方的法治功能？这些问题的回答，既要充分借鉴政治学、社会学对我国国家治理的规律性认识，也要对我国《宪法》对央地关系设定的基本原则作出整体阐释。
二、地方在法治国家建设中的双重角色
要发挥地方法治潜力，先要明确地方在国家治理结构中的角色定位。在法治国家建设中，地方的面孔并非一成不变，但这不能说明地方的行为路径就是不确定的。地方性问题之所以出现，直接原因在于地方利益最大化的功利动机，深层原因则在于地方在法治国家建设中的双重角色。与传统中国双轨制国家治理结构不同，新中国的国家治理结构总体上是自上而下的单轨制，地方首先充当中央的区域代理人，进而发挥自下而上的代表功能。由此，地方形成双重负责的角色混合，呈现三个层面的双重性。
（一）实施主体的双重性
按照民主政治的逻辑，法治是人民的事业，地方开展法治国家建设工作的基本主体就是本地方人民。在人民代表大会制度这一根本政治制度框架下，本级人大是本地方人民行使国家权力的机关，由此，地方人大就是本地方人民“出场”的首要平台，是地方法治工作的重要实施主体。
地方人大既是地方的，又不仅仅是地方的。一方面，“无论选举方式直接抑或间接，地方人大的权力来源和民主基础均在下（即本地方）而不在上（即中央或上级）”，[11]地方人大必须代表本地方人民来凝聚和提炼地方共同意志，背离本地方人民利益的行动很难获得正当性。这体现了地方自治的基本逻辑。另一方面，地方人大不能仅仅“眼睛向下”，不能只代表本地方人民的利益。人民是一个统一的政治体，各地方人民的利益必须不断调和统一，不断消除人民内部矛盾。在宪法制度上，地方各级人大通过多层代表制产生全国人大，由全国人大形成全体人民的共同意志，即宪法和法律，地方人大要保证它们在本行政区域内的“遵守和执行”。虽然地方人大与上级及全国人大之间不是领导关系，但全国人大和上级人大能够通过立法并监督其实施的方式来获得地方人大的遵从。由此，地方人大必须在本地方人民利益和全国人民总体利益之间寻求一致。本地方人民向地方人大施加的是选举压力，而上级及全国人大对其施加的则是日常监督压力。选举压力虽然强大但不会频繁出现，日常监督压力相对较小但却是常态的、连贯的。地方人大的具体行为并不取决于压力的大小，而是取决于压强，也就是何种压力的作用效果更直接、更能影响利益得失。
既要代表本地利益，也要维护全国利益，这种双重性形成了地方人大的双重人格。有学者恰当地指出：“中国地方人大是具有双重性质的地方代议机关：既是上级政权意志的执行保证机关，又是地方意志的形成和执行保证机关。”[12]这一双重性对于地方政府同样适用。地方政府是地方法治工作的另一重要实施主体。与人大系统的上下级监督关系不同，政府系统的上下级领导关系更加突出。“与其说地方政府属于一级独立行政主体，不如说它更多地是作为中央政府的执行体而存在的。”[13]地方政府既是地方人大的执行机关，又是国家设在地方的行政机关，前者要求地方政府完整落实地方人大的民主意志，后者要求地方政府完整落实上级及中央政府的行政意志。两种意志是并列的、平行的，没有必然的先后轻重之分。地方政府的法治建设工作必须将来自两套系统的两种性质的指令进行日常性转化。
客观来说，地方法治工作实施主体的双重性不必然构成问题。真正的问题在于，如何在地方意志与上级及中央意志之间形成协调一致的关系。这种关系既要维持地方的正当利益，也要保证中央和上级的控制能力。这种关系必须是可持续的，使地方、上级和中央都具有稳定的预期，那么它们的角色地位就必须法定化，塑造这种关系的工具就必须来自正式公布的制度规范。
（二）工作目标的双重性
法治是实现国家治理体系现代化的必由之路，也是其基本标志。地方法治工作一方面要发挥为国家治理提供正当性、合法性的功能，成为积累强制、教化、统领、整合等国家基础能力的平台，另一方面，它又深刻嵌入到地方发展的总体格局之中，成为体现和保障地方发展的关键装置。
法治是一种权力授予和控制的机制。地方法治工作的实质是国家法治秩序在地方的实现，承载的是解决国家与社会紧张关系的寄望。一方面，地方法治工作需要提供符合本地方需要的行为规则，为地方权力的运行定制合法性，通过规则体系实现地方权力的自我赋权、自我约束、自我规范。同时，还要对散乱的社会秩序予以规训整合，解决行政管制能力低下等问题，强化地方政权的国家性。在这个意义上，各级地方的政权机关是国家的具体化身，法治国家建设必须借助地方才能实现。另一方面，地方的合法性制作活动是在中央和上级的控制下开展的，上位法的框架不但不能突破，而且必须维护。在国家权力体系中，中央和地方在权力关系上具有内在的分散性。相对于政治方式，法治方式在克服权力分散性方面具有更稳定、可预期的优势。由此，地方法治工作成为中央和上级对地方的约束机制，同时也要求中央和上级的约束方式不能违背法治要求。
在地方各项工作中，尽管法治工作相当重要，却非首要。“以经济建设为中心”的发展模式决定了法治工作必须配合这一中心任务。经济发展是社会稳定的物质基础，也是法治建设的物质基础。谋求经济发展是地方各项工作要围绕的中心工作，对行政机关尤是。作为发展型政府，地方政府的一大兴趣点在于想方设法增加地方财政盈余，“财政收益最大化成为地方政府行为的支配逻辑”。[14]即使是地方人大和法院、检察院，也要主动为经济建设“保驾护航”。许多事例表明，地方法治工作是深刻嵌入在经济社会发展任务之中的。除要保持社会稳定外，地方法治工作更重要的意义在于通过法治的方式吸引发展资源，甚至主导市场竞争。
（三）绩效评价的双重性
地方法治工作的成就应当获得展现，这是激励地方积极性的重要形式。基于实施主体的双重性，地方法治工作的绩效要分别接受自上而下和自下而上的双向评价，评价者分别来自上级及中央和本地方人民。
来自上级及中央的评价是地方法治工作的基本动力，是地方赢得“注意力竞争”的主要方面。在法治的初创和发展期，自上而下的评价能够成为控制地方的有效方式，减少法治国家建设中的地方“竞次”（race to the bottom）现象。自上而下评价的有效性取决于上级及中央的资源控制权对地方的影响程度。由于“可以将政府看作是各种控制权（control rights）的分配形式”，[15]政府各级部门能够通过目标设定、检查验收和激励分配等方式实现对下级的有效控制。[16]自上而下的评价是否具有外溢效果以及效果的大小，影响着地方对评价意见的重视程度。站在地方立场上，自上而下的评价在许多方面同时存在，除法治建设工作外，还有社会建设、文化建设、生态文明建设等，更为重要的是经济建设。如果上层的评价能够影响到地方间的经济增长竞争，那么评价意见就会得到更高重视。如果评价意见只存在法治领域而不会对其他工作特别是经济建设产生影响，那么地方的重视程度就会降低。因此，自上而下的评价必须着眼于地方的经济建设任务，通过资源控制权的行使来调动其积极性。事实上，中央和上级很好地做到了这一点。
相对来说，来自本地方人民的评价不如自上而下的评价表现得明显，但不能忽视。自下而上的评价是地方绩效合法性（performance legitimacy）的直接体现。如果地方法治工作未能有效促进经济增长、改善民生、稳定秩序，那么地方执政团队就存在很大问题，民众可以通过人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等方式作出负面评价。由此，在对下负责的指向下，对地方绩效合法性的追求使得上级及中央对地方的法治要求变为一种软约束。实践中，有的地方政府为摆脱上级束缚，甚至“共谋”[17]应对。
三、法治国家建设中的地方功能
对于地方的双重角色，我们要在社会主义法治国家的整体视野中来认识和评价，通过对“国家全面法治”的追求来发掘其法治潜能。在国家结构形式层面上，中央和各级地方是组成“中华人民共和国”的基本结构，基于此，需要进一步调整完善中央和地方关系，使自上而下的制度设计和自下而上的秩序生成相互配合、相互支撑，实现法治建设的激励相容。在国家与社会层面上，需要注意地方之于社会建设的意义。对此，有学者指出：“‘法治国家’中的‘国家’主要是在政治共同体的意义上使用，是包括社会在内的综合概念，不是简单指国家机构。”[18]法治国家建设要汲取来自地方的动力，本质上就是汲取各地方人民的动力。可以说，地方对于法治目标拥有强大的转化能力和执行能力，不仅应当是法治建设的具体实践，甚至应当成为法治国家的基本面向。
（一）地方自主促进法治目标的整体化
地方是国家治理的基础。要充分激发法治国家建设的地方动力，就应当使地方的自主性得到制度化的确认与保障，并通过这种制度的实施，使地方与地方之间、地方与上级及中央之间形成紧密联结而又保持适度张力的持续平衡状态。紧密联结能够保证和强化国家的统一，巩固中央统一领导，而适度张力则可以改善和优化统一领导，激发地方的主动性和积极性。
怎样认识和处理地方在国家中的角色，向来是国家建构的核心问题。在告别小国寡民时代之后，国家权力的纵向分配就成为国家建构的基本法治命题。新中国对地方角色的基本定位是，一方面中央具有高度权威，拥有统一领导的权力，另一方面各级地方具有相当程度的独立自主性，以实现全国整体利益。在《论十大关系》第五节，毛泽东指出：“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”[19]这段论述对地方独立性的范围和功能作了恰当的框定。从邓小平“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”[20]的谈话，到习近平“大胆闯、大胆试、自主改”[21]的论述，都是对地方自主的肯定与期待。2018年中共十九届三中全会公报提出，要“赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力”。2019年中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。”这些重要论断都表明了国家视野中地方应有的地位和功能。
保障地方自主也是民主集中制的要求。民主集中制是民主与集中的双向组合，意在维持张力适度的国家秩序。民主需要集中提供恰当的指导，而民主也是恰当集中的基础。发挥地方的主动性积极性正是民主集中制的一个环节，“调动积极性是最大的民主”。[22]而没有民主，地方的主动性积极性也无从发挥。在地方充分自主的前提下，客观存在着的多元利益才能得到积极表达，也才能形成有效解决问题的具体方案。
地方自主体现为独立且明确的治理权、责任及能力。“在单一制体制下，地方治权的合理存在与自主行使是必要的，具有宪法、法律依据，不构成对国家主权完整性的破坏，是中央与地方分权法治化的必然发展趋势。”[23]地方治理权的规范化运行是国家法治秩序的一个重要环节。我国宪法和法律对地方的治理权作出了一定程度的确定，比如宪法明确了上下级国家机关的关系、地方人大和地方政府的职权等事项，立法法、地方组织法、预算法等法律和大量政策文件作了更具体的规定。但是，地方治理权的制度化程度还有待提高，需要通过完善法规范体系，特别是要“在宪法上明确地方的终局性事权”，[24]来解决上下级事权类同、责任模糊、权力分配和调整程序不明、权限争议解决机制外部化不足等问题。
（二）地方经验促进法治方式的多元化
法治国家建设既需要中央统一领导，也需要地方创新。我国的建设型法治发展模式意味着，法治的设计者必须对未来一段时期有相当确定的预测和筹划，并根据实践情况及时调整。它还意味着，法治国家的主干能够以立法等形式较快完成，但法治文化等配套工程需要更精细的谋划和更长期的营造。法治国家建设需要克服思维理性的局限，尽可能从本土实践中提炼经验。地方自主性的发挥能够使其获得制度创新的充分激励和必要空间，减少法治表现形式上的同质化，使国家法治秩序获得更饱满的地方适应性，为全面法治提供多元经验。
在上下同构、高度一体的治理结构中，地方创新的工具主要体现为上级及中央授予的特殊权力和权利。实践中，这主要体现为先行先试、地方实验和变通实施。试点、实验或者变通的效果虽明显，不足亦不可不察。实验越频繁、越成功，越证明地方自主的缺失和地方创新的强烈需求。地方实验要么谨慎地避免突破上位法，或者获得单独授权，要么只能“良性违法（宪）”。地方法治应当为法治国家建设提供经验，而不只是实验。实验是“同质化”整体内的局部诱导式变异，而经验则来源于行为主体的自觉自愿。从系统论上说，必要的内部分化和外部分化是应对外部复杂世界的理性选择。如果我们将法治视为一个完整系统，那么中央和各级地方构成了法治系统中的不同单元，地方单元与中央单元应当以“共振”的形式协调推进法治国家建设。一方面，应当鼓励地方将大量行动中的规则上升为成文的制度规范，使地方拥有法治国家建设的获得感。具体来说，继续扩大地方立法权的主体范围和内容范围，使各类地方的各种规则按照适宜的立法程序生成，压缩“暗度陈仓”的心理空间。另一方面，应当形成包容而明晰的央地关系规则，强化法治的地方动能，并以之巩固中央统一领导。具体来说，按照工作领域的类型，逐步明确中央和地方之间、上下级地方之间的权力责任关系，保障地方对法治建设和各项政策创新的期待可能。
（三）地方建设促进法治文明的社会化
法治作为一种生活方式，应当源于并植根于社会。法治有助于改善国家与社会的隔阂，而地方建设则可以促进法治文明的社会化，形成“在地化”（localization）的制度载体。在福利国家时代，国家不再仅仅是自由法治国，还必须承担社会法治国的任务。社会法治国是社会国与法治国的结合。社会法治国“主张用国家之手干预社会领域并促进社会秩序的形成”，[25]国家要更主动地介入社会和经济领域，将“社会”融入自由和民主的价值之中，塑造安全、正义、平等和可持续发展的社会。与自由法治国不同，社会法治国必须依赖公权力的主动作为，需要更有力的行政执行，并且更加受到社会资源可分享程度的影响。在这方面，地方的角色和功能是不可替代的，国家的“生存照顾”义务很大程度上要由地方来落实。在统一规范体系内，地方的规范具体化和物质保障责任决定着社会法治国的实现程度。某种程度上，地方法治工作是实现社会法治国目标的主要方式之一。
社会法治国的实现需要依靠立法者和执行者。中央的统一规则提供了法治的基本方向，具体的操作规则需要各领域和各地方的具体化。对比有关自由权和社会权的中央立法可以发现，前者通常比后者更具可执行性，宪法保留和法律保留的密度也更高，原因就在于自由权主要是底线性质的规则，必须全国范围内统一，必须具有更强的执行力，而社会权的保障有赖各级政府的主动努力，有赖经济社会的总体发展，并且允许地方之间在保障方式和程度等方面的合理差异。社会权的实现需要中央和地方的共同合作，而地方资源的投入程度对其实现程度具有决定性意义。实证研究表明，在社会政策创新方面，地方行政官僚拥有独特的信息优势和技术专长，“行政官僚不仅仅是‘中立化’、按部就班的、被动的政策执行者，还可能成为积极推动政策变革的革新者。”[26]通过地方建设实现法治的社会化和社会的法治化，正是地方法治工作独特而重要的目标。
相较于经济建设，地方更应承担社会建设的责任，而经济建设首先是中央的职责。有学者指出：“客观上赋予地方政府发展经济的责任和压力，鼓励各级政府举办投资项目，致使各级政府在收入最大化的激励下争抢好税基、好税源，把本地、本级税基做大，将短期内无助于地区经济发展的支出项目压缩下来或干脆推出去，这是地方政府轻基本服务、重高级服务，重经济发展、轻社会事业和经济社会协调发展的重要动因。”[27]这种扭曲行为的后果是，社会福利并没有随着经济的高速增长而提高，基本公共服务地区间严重失衡、社会保障总体投入不足乃至贫困问题没有得到有效解决。要改变法治社会看不见“社会”的状况，就必须对地方功能作出调整，地方的首要责任是提升本地公共服务水平，中央应为地方履责提供更多财政支持。而这也再次提出了明确事权的要求。
四、地方接受“中央统一领导”的内涵
建设社会主义法治国家需要地方与中央的双向合力。从中央视角看，地方是中央存在的重要基础和支撑。如果没有地方，就无所谓中央，也无所谓国家。在权力分配上，中央和地方应当形成平衡、有预期性的关系结构，既不可偏重一端，也不应过度权宜化。“中国的单一制国家机构所要求的国家治理体系，不是简单的中央集权，而是中央集权与地方分权的有机平衡，中央集权在于统筹发展全局，地方分权在于激发地方自主。”[28]在国家全面法治的目标导引下，作为动态平衡过程的中央与地方关系，应当以建构基于规则的、更具稳定性的法治秩序作为出发点与评价标准。当前，央地关系尚有再加明确的必要与空间。有学者指出：“或许对中央而言，不确定性的关系可以给中央带来更多的主动权和控制力，但这也将造成地方的投机性行为，从而在实质上降低中央的权威与控制力。”[29]要使央地关系从不确定走向确定，就要梳理整合中央领导和决策的制度规则。实现这一转变的根本法依据在于《宪法》设定的中央与地方关系规范，核心是3条第4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
（一）《宪法》3条第4款的规范意义
《宪法》3条第4款的内涵具有高度的弹性和抽象性。字面上，该款将其适用对象界定为“国家机构职权的划分”，但从生成背景和实际功能来说，它是央地职权分工的指导性原则，能够成为处理央地关系的原则性规范。该款首先明确了中央和地方的主体地位，双方是在相互承认基础上的领导与被领导。其次，“统一领导”是一项方针和原则，特定国家机构的上下级关系需要根据机构性质、民主强度和职能需要来具体设计。比如在权力机关方面，上级人大以监督下级人大实施上位法的形式来体现领导性，而上位法必须是以地方民主为基础、具有广泛代表性的产物，从而也是地方民主的结果。因此，“统一领导”不能与行政命令画等号，以行政命令的方式要求地方开展法治工作有违“统一领导”的本意。再次，“充分发挥”是对地方自主的特别强调。如果说“统一领导”是前提，那么“充分发挥”是这一前提的基础，因为如果地方的主动性积极性匮乏，那么越是“统一领导”，越会使中央与地方相互消融，以致中央吸纳地方、地方不见中央。在这个意义上，有学者认为：“《宪法》3条第4款的解释就应当在坚持双方平衡的前提下特别注重地方主动性和积极性的防御功能，从而保证足以实现地方主动性和积极性的自主职能不受中央的侵害。从字面上讲，地方主动性和积极性意味着地方国家机关是在本地方自发驱动下而非基于中央的强行指令下被动地行使职权。”[30]因此，中央和地方应当形成具有协商和合作元素的关系模式与行动模式。
（二）“中央统一领导”的规范语句转化
理解“遵循在中央的统一领导下”这一分句的重点在于提炼“中央统一领导”的规范含义。这既是发挥地方法治功能的规范前提，也是完善央地关系规范内涵的需要。从《宪法》整体来看，除民族区域自治地方和特别行政区等特殊地方之外，塑造“中央统一领导”的条款大致可以分为四个方面：一是3条第1款有关民主集中制的规定，这是我国国家机构权力配置的基础性原则；二是第3条第4款有关国家机构职权划分的一般性条款，这是调整央地关系的方针性原则；三是第30条有关全国区域划分的条款，区划是国家权力逐级配置的空间载体；四是第三章国家机构中有关人大、政府、监察委员会、法院和检察院的权力分配和工作关系的条款，它们是各级国家权力的组织载体。在逻辑结构上，法律规范可以分为行为模式和法律后果两部分。上述四个条款基本都属于行为模式，而法律后果部分，即《宪法》对该行为的态度，并没有得到明确揭示。即便是行为模式，《宪法》的规定也相当抽象粗疏。中央和各级地方究竟可以作出哪些行为，基本上不取决于《宪法》的指示，而是取决于非制度化的实践调和。
从立宪的出发点上说，《宪法》同时确认中央和地方两个层面的正当利益，体现了对各级国家机构在法定职权范围内独立履职的要求。不仅要防止地方架空中央，中央搭地方“便车”亦非妥当。例如，中央政府将某些事权和支出责任下放给地方政府，但不提供必要的财力和制度支持。在食药监管、环保以及维稳等领域，“地方分权的程度超过了效率原则的限度，形成‘过度分权’”。[31]也正是在这个意义上，有学者将第3条第4款视为“双中心”结构，中央和地方“对彼此具有防御功能”。[32]但是，这种“相互防御”的立宪出发点尚停留在方针层面，并没有获得法规范的体系支撑。在宪法层面上，“统一领导”之于中央构成授权性规范。据此，中央可以为或者不为一定的行为，以及可以要求地方为或者不为一定的行为。而“充分发挥……主动性、积极性”之于地方，虽然也具有权利要素，但首先是义务性的，地方必须服从和服务于统一领导。那么，怎样统一领导才更符合宪法本意、更有利于国家整体利益呢？这里要防止将“中央统一领导”泛化的风险。“过去关于‘中央统一领导’的语义理解似乎是无边无际的……中央的统一领导以对地方的规制和指挥为旨趣，这种领导仅在技术和其他客观局限的窒碍下才有所谓的限度。”[33]不加规制的“中央统一领导”，会导致“一统就死，一死就叫；一叫就放，一放就乱；一乱就收，一收又死”的无解循环。
（三）“中央统一领导”的内涵填充
新中国历部宪法文件对“中央统一领导”的认识是逐步深化的。1954年宪法没有在中央和地方关系方面作一般性规定。1975年宪法要求“充分发挥中央和地方两个积极性”，这是在促进社会主义经济发展的语境下提出的。1978年宪法提出“在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针”，同样是以发展国民经济为背景。1982年宪法将之提升至配置央地国家机构职权的层面上，显然是一个重大的宪制进步，体现了修宪者对央地关系制度化的期待和对地方自主的尊重。
从新中国几十年来国家结构形式的演进来看，央地关系的不断制度化既是一个趋势，也是国家治理的逻辑必然。“中央统一领导”不是任意的领导，而是按照规则的统一领导。“在任何一个大型现代化国家，从治理整体的有效性和局部的有效性来看，中央政府与地方政府应该有各自治理的目标、权限和责任。”[34]为此，应当补足“中央统一领导”的规范要素，着力作出以下方向性的努力，使之从不完整变得完整、从不确定走向确定。
第一，对于发挥统一领导功能的“中央”，需要作规范意义上的理解。在新中国的政治框架中，“中央”可以指代执政党的中央层级，也可以指代国家政权机关的中央层级。例如，邓小平在强调加强对改革的领导时指出，只有中央的权威能够领导改革、统一大局，“中央就是党中央、国务院”。[35]《宪法》3条第4款将央地关系限定在“国家机构职权的划分”层面，表明应当在国家意义上理解中央。国家意义上的中央不仅指中央层级的行政机关，还包括行使立法、监察等权力的其他中央机关。国家机关是分工负责的，基于各项权力内在属性的差异，在构建上下级关系时需要针对具体权力类型而区别设计。例如，立法与行政在集权必要性上存在差异，行政权层面应赋予地方更多的裁量空间，但立法权则应更具统一性。
第二，提炼“中央统一领导”的法律规则，使央地关系由模糊性治理转为规范化治理。目前，在机构组织、财政收支、责任分配和承担等方面，央地政府的事权分配实践比较丰富，但问题在于，许多关系是以“通知文件”的形式确立的。“国务院对地方政府的职权划分带有任意性，而地方政府处于相对被动与弱势的地位。”[36] “中央统一领导”的具体化应当尽可能通过法律的形式，宜将其纳入法律保留的范围。《立法法》8条第2项将“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”作为应当制定法律的事项，已经体现了这一理念。有关“中央统一领导”的目标、机构、职责、角色、程序、战略等方面的规则必须以具体的、可执行的法律规范来体现，减少规则的含混、不统一、歧义、晦涩、多义和争议问题。
第三，在“中央统一领导”的原则下，增加地方的法定剩余控制权，使地方自主事项法定化。名义上，中央拥有最高和最终的权威。“中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。”[37]但是，地方在执行中却可以采取各种变通策略，甚至可以改变中央政策的初衷，导致“国家表面权力与实际治理能力之间的失衡”。[38]要改变这种状况，就必须使地方自行发现并实践政策目标，使其在自主事项范围内配合上级宏观决策，落实本地方人民的集体意志。地方自主事项应当法定化、清单化。对此，有学者提出：“建立地方事务制度，包括地方事务的列举规定，地方事务的列举性、终局性，以及地方事务的保障，已经是非常紧迫的任务。”[39]
第四，在中央和地方之间、地方和地方之间，建立以协调为基础的关系整合模式。纵向上，央地之间长期以来表现出耳提面命与讨价还价的关系形态，中央对地方的沟通是点对面和单线条的。一方面，中央政府的组成部门通过指导地方政府工作部门的方式，实际上对地方政府特定领域的事权具有控制权。另一方面，地方对中央的自下而上的商请渠道远不如自上而下的指令渠道更为畅通有效。横向上，地方与地方之间沟通基本停留在经济、投资等有限领域的经验交流、帮扶支持上，在环境治理等领域还存在不当竞争，合作的动力依赖中央的整合。纵向和横向的沟通问题其实是紧密关联的，它们都与中央领导方式的相对单一有关。为此，需要促进央地之间的政府间协调、地方相互之间的多领域协调。
第五，地方自主的范围存在边界，不能损害必要的中央统一领导，要尽可能提高统一领导的效益。当前，央地关系的调整主要应当是扩大地方自主，但地方自主绝不等于各自为政，不能对必要的政策统一和一体实施构成阻碍。地方自主适当与否，要以是否有助于维系和提升统一领导的实效性为评价标准，在方法上可以引入“成本—收益”工具。在制度层面，则有赖合宪性审查、备案审查和司法审查制度的运行。其中，有必要继续扩大司法审查的范围，各类型的地方立法和行政行为均有纳入的制度空间。当然，为避免诉讼膨胀，可以设计启动过滤机制。此外，还要发挥社会对地方自主行为的监督功能，扩大表达的自由度，任何公权力对言论自由的限制都应得到有效审查。
最后要指出的是，“中央统一领导”不等于“上级统一领导”。对于县市和乡镇来说，它们的指令来源包括中央，也包括中央之下的其他上级，如省或市县。无论是按照宪法还是我国的政治结构，能够行使统一领导权力的只有中央。实践中，基层地方的直接上级惯于将其下级作为政令的被动接受者，甚至损害基层地方的正当利益。比如在财政领域，“省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移”，[40]导致所需财力与可用财力的矛盾。为此，应当强调“中央统一领导”的主体唯一性，明确各级地方的权责，克服中央权威被层层复制而导致的权威边际效应递减问题。
五、地方“主动性、积极性”的制度保障
从地方视角来看，建设社会主义法治国家既需要通过地方来实现，也要求地方本身的法治化。《宪法》3条第4款的后半分句要求“充分发挥地方的主动性、积极性”。为此，应当为地方主动性、积极性的发挥提供制度保障，使其在法规范的框架内行使权力和权利。
（一）地方公法人格的塑造
前文述及，在法治国家建设中，具有双重属性的地方既要服务于本地方人民，又要服从于上级及中央。地方政权机关及其工作人员对上与对下的关系亲疏程度，一定程度上决定了地方法治工作主动性积极性的强弱。地方法治工作既有科层式色彩，也存在人缘化倾向，后者甚至更为关键，这使得法治工作如同人际交往。“在现实运作中，中央与地方间的协商乃至于上下级政府间的谈判、讨价还价行为，在很大程度上是非制度化、非正式的、个人性的。”[41]按照关系社会学的理论，“强联系”未必带来更多创新的可能，反倒“弱联系”更有助于创新性信息的生成和传递。[42]原因在于，强联系的关系人拥有更为同质的生活和思考环境，所传递的信息拥有更高的重叠度，而在弱联系中，关系人能够基于独立思考而形成创新，所传递的信息更加有效。从这个意义上说，促进地方法治主体地位的非个人化，有利于塑造更具创新能力的地方，也有利于形成地方经验。
地方法治主体地位的非个人化，体现在法律关系上，是确认地方的法律人格，明确作为公法人的地方的权力与责任、权利与义务。在民法上，“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构”属于机关法人。这只能保障和规范其“从事为履行职能所需要的民事活动”。尽管现有立法对中央和各级地方在立法、行政、财政、责任制以及司法监督等方面的相互关系作了个别化设定，各类行政机关都能独立成为行政诉讼被告，中央政府、地方各级政府及其工作部门也制作了权责清单，但是，还找不到法规范对地方公法地位的一般性规定，找不到地方在公权力关系中究竟具有怎样的权力能力、行为能力和责任能力。有关地方公法地位的法规范是零散的、不成体系的，甚至相互矛盾。
不过，立宪者和立法者并非没有认识到地方的公法地位以及进一步规范化的必要性。在1982年宪法修改中，修宪者明确强调要加强地方政权建设：“从地方来说，主要是加强各级地方政权（包括基层政权）的民主基础，同时适当扩大他们的职权，以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。”[43]《宪法》有关国家机构的规定，所遵循的方向和所体现的要求首先就是“使全体人民能够更好地行使国家权力”。
塑造地方的公法人格，需要我们重新认识我国的法人理论，建立公法人的理论和规范体系。下级如何面对上级？地方如何面对中央？上级可以在多大范围内、以何种形式下达指令？如果超过自身能力，除了“跑部钱进”之类方式，地方怎样表达合理诉求？地方之间的权限争议，如何在法律框架内获得权威的解决？这些问题的回答，必须建立在地方的公法人主体地位之上。作为公法人的地方要有明确且稳定的权力和权利，能够以自己的名义作出决策并承担相应的法律责任。这就要求地方成为法秩序框架之内能够自主行政的公法团体。在现代宪法和国家理念中，自主是与民主理念相通的，自主行政本身就是地方民主的要求。同时，地方因具有公法人团体的地位，拥有相对完整的利益诉求，其与外部主体的产权关系是明确的，能够适当而有效地履行特定职责，并独立承担收益或损失。这对国家的持续稳定是有利的。比如，在财政方面，“只要比较合理地设置公法人的类型和数量，特别是建立起较为合理的地方自治制度，就可以大大降低中央财政的风险。”[44]基于地方承担责任的独立性，“问责有限的分权”[45]问题能够得到较好处理，使地方行为的外在约束乏力的情形得到有效解决。
（二）地方民主的开放互动
发挥地方自主性，必须在开放互动的民主模式下进行。这是地方法治工作的基本方面，也是防止地方滥用自主地位的要求。实际上，在既往的地方治理结构中，地方并非完全没有自主权，只是这些自主权很多是地方从中央和上级下放给企业和社会的权力（权利）中截留的。“这时地方政府的自主性可能因为实现短期政绩最大化的追求而表现出自身极度的自利性，地方政府的行为也表现为企业化和市场化特征（以收益最大化为行动的目的）。”[46]这既是地方演化为发展型政府的利益动机，也是政社分开、政企分开之所以艰难的结构性原因。
地方民主的开放互动，要求改变地方政策形成和实施中的体内循环状况。所谓体内循环，即不对外界公开权力的内部运作，不开放政策的审议过程，或者外部参与的实质效力受到抑制。在地方立法活动中，体内循环表现为立法过程的封闭化，从议题设定、草案形成到审议通过、事后审查，外部监督和公众参与的广泛性和有效性都明显不足，立法成果的法治功能未如人意。在地方行政活动中，体内循环表现为行政决策的内部化，无论是行政立法还是具体执法行为，行政机关都拥有实质且无需充分释明的裁量权，外部很难充分获得行政信息。现实中之所以出现政府信息公开申请权的滥用，除公民守法方面的因素外，根源之一就在于民主审议过程的缺失，“是人大职权缺位引发的制度逻辑错乱所致”。[47]
走向开放互动的地方民主，首先要实现审议过程的公开性、竞争性。在“开门立法”、执法信息公开等方面，从中央到地方已有相当的进步。以此为基础，还要提升地方政策形成中的沟通理性。在治理的逻辑下，地方法治工作的主导者和受益者应当是本地方人民，地方国家权力机关和行政机关都应当是民主意志的产物，并定期接受民主“回溯”，即竞争性的人大代表和主要官员的选举。对于当前公众参与中的“冷漠”现象，民众只关注个体正义是可以理解的，但个体正义从来不是个别实现的，它必须以交往正义为基础。法治应当是平等的公民在交往中形成并相互同意的公共秩序，是建立在共同认可基础上的，是以市场、自治、民主为取向的制度架构。
其次，通过制度保障地方立法的自主性。目前，《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及《行政诉讼法》对地方立法行为的监督框架已经相对完整。在防止地方立法权滥用的同时，也要注意地方立法的动力问题，使地方愿意以成文规则开展治理。需要指出，当前的地方立法更多发挥着“工具式自治”的功能，“更重视贯彻中央和省的意志”。[48]但本源上，“治权的分权不但是中央向地方政府放权，还意味着中央与地方政府向社会分权，实现官民互动式治理。”[49]按照开放互动的要求，一方面，要继续扩大地方立法事项的范围，改变立法的“中央集权主义，以及对地方立法的授权不足”[50]问题。另一方面，要强化来自公众和社会的自下而上的监督制约。
再次，上级对下级的监督载体由控制官员转为约束权力。来自上级的监督是地方民主的一个组成部分。除对下位法的审查外，这种监督的一个主要载体是对官员的选任与问责。有学者认为，中国治理体制的基本特征是中央政府通过直接治官来实现间接治民，“依靠上下分治的治理架构，中央官……超然于地方官与民众的利益冲突之外，监督和调节地方官的行政活动，并于适当时候出面调解地方官与民众的冲突。”[51]这种解释对于理解地方稳定颇具说服力，但这种路径不能作为国家治理的优选项。控制官员本质上是组织内部行为，它正是封闭的权力运行模式的形成渊源，与民主和代表制的现代治理理念多有龃龉。仰赖控制地方官员来降低执政风险也许快速有效，却无法摆脱官员注意力的影响，并且会受“帕金森定律”的影响，不利于治理体制的自身稳定。而通过约束权力的方式监督下级，能够使制度建设的重心超越官员个体，形成制度化的权力分配与调节机制，更益于长治久安。
（三）法治国家建设的地方协同
法治国家建设有赖于各地方的共同推进。各地法治工作的效果很大程度上取决于本地经济社会的发展水平，而发展水平的差异必然带来地方间法治水平的失衡。比如在法治政府建设方面，实证研究表明，区域间法治政府的建设水平明显不均，“客观上对国家法治会产生负面影响，进而造成国家法治的碎片化，影响国家法治的统一性，割裂国家法治精神。”[52]要解决这一问题，除缩小各地经济社会发展的差距外，还要实现地方间的法治工作协同。
地方协同开展法治工作具有强烈的现实需求，是法治国家建设中一个不那么醒目却不可或缺的环节。一方面，过大的地方间差距会带来民众间的疏离对立，减少交往和沟通，这是导致地方分离主义的重要原因。通过法治工作的协同来实现治理的协同，有助于减少地方竞争中的自利格局和应激反应，促进法治文明一体。另一方面，法治工作协同有助于巩固中央统一领导。中央将主要关注点置于设计总体方案，减少对微观事务的付出，可以更好地进行宏观控制，组织和协调地方合作，调节地方利益冲突，从而塑造更稳定的中央权威。
目前，地方立法和行政执法方面形成了一些协同实践。但与其重要性相比，地方间的法治工作协同存在制度不足。其一，常态化的自发协同尚未形成，有的地方希望通过协同提升本地竞争力，有的地方更愿意封闭自己。其二，由于各地发展阶段不同，对法治产品的需求不完全一致，这使得地方协同未必形成共同利益诉求，会带来新的纠纷。其三，地方民主的开放互动不足在协同方面也有投射，外部监督和公众参与的广泛性尚不充分。其四，中央不够明确的态度和稀薄的法律制度供给，使地方协同的主动性积极性处于不稳定状态，地方间共同意志的拘束力主要依赖自觉和诚信。其五，法治工作协同意味着地方的制度性合作，它潜含着地方联合的风险。
要实现更好的地方法治工作协同，需要加强程序机制建设。这种程序机制要满足三方面要求：一是保证地方对上负责，使地方不会逸脱中央统一领导；二是保证地方相互守诺，避免合作各方的随意和随机，克服负责人变动而带来的决策不确定问题；三是促使地方对下尽责，在维护本地方民众利益的同时，尽可能实现相互间利益一致。基于此，需要形成以下工作机制：一是启动机制，明确地方在何种条件下、向哪些主体提出协同要求，相关方应当如何反馈；二是审议机制，明确协同方案按照何种程序和标准得到审议和通过，其中应当包括民主参与制度、修改与解释制度等；三是执行机制，明确协同合意如何得到完整全面的执行，以及不当执行的后果；四是监督机制，明确由哪些主体、以何种方式监督协同工作符合上位法和民众利益；五是救济机制，明确如何调节协同各方的利益冲突、如何弥补相关方的利益损失，其中也应包括协同的退出机制。
结语：经由地方走向全面法治
在统一的社会主义国家中，地方推动法治国家建设，是否会带来“法治地方化”或者“法治割据”的风险？其实，真正的法治国家并不反对法治的地方化，它并不是地方保护主义，也不意味着地方构成反对上级或中央的力量。相反，正是有了各地方的法治化，我们才能说法治国家的整体实现。对法治地方化的担忧其实是对各地法治标准不统一的担忧，特别是对地方以法治之名行“割据”之实的担忧。在我国的宪制和政治框架内，这种担忧不足为惧。“我们国家是统一的社会主义国家，统一的国家意志表现为统一的法律。”[53]宪法和法律的全面实施本身就是对国家统一的保障。对各级各类规范性文件和行政决策的外部监督，则是对宪法和法律全面实施的保障。此外，中央拥有的政治否决权足以消除地方联合或割据的风险。
地方自主权的扩大会在一定时期内减弱地方的受控力度，使地方变得更为自利。经济学研究指出，“它可能鼓励富裕地区变得独立，从而不再为贫困地区的公共开支作出贡献。”[54]然而，任何制度改革都有风险，重点在于收益是否更值得长远追求。地方自主权的大小，本质上是国家对其“收放”适度的问题。国家的持续繁荣建立在对央地关系的有预期的调整基础之上。中央一层代表着国家的集中力量，地方一层代表着国家的自由力量。没有集中的自由必然走向分离，没有自由的集中必然走向僵化。这是一种动态平衡的艺术。这需要我们审时度势，将地方的自利动机纳入法治的激励框架，形成合作的央地关系和协调的地方间关系。
天下之治，始于里胥。“建设社会主义法治国家”要求我们必须充分重视地方资源，激发地方探索更高法治水平的主动性和积极性。地方法治建设工作的核心目标应当是对公民精神的养育和法治文明的塑造，形成民主的地方治理结构与自我负责的理念。自我负责理念的获得，不但意味着法治社会的完整形成，更意味着法治政府、法治国家的全面建成。
注释:
[1]本文中的“地方”主要指地方各级人民代表大会和各级政府，并且在一般意义上展开，不严格区分级别。由于县市和乡镇的上级不仅是中央，对于“地方”的对应方，会根据需要使用“上级及中央”的表述。
[2]参见孙笑侠：“局部法治的地域资源——转型期‘先行法治化’现象解读”，《法学》2009年第12期，第18—23页。
[3]参见万江：“中国的地方法治建设竞争”，《中外法学》2013年第4期，第817—830页。
[4]姚建宗、侯学宾：“中国‘法治大跃进’批判”，《法律科学》2016年第4期，第17—18页。
[5]马寅初：《财政学与中国财政：理论与现实》（上册），商务印书馆2001年版，第170页。
[6]例如，孙波：“试论地方立法‘抄袭’”，《法商研究》2007年第5期，第3—10页；屈茂辉：“我国上位法与下位法内容相关性实证分析”，《中国法学》2014年第2期，第123—141页。
[7]参见秦小建：“立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型”，《法学》2017年第6期，第79页。
[8]何艳玲：“中国土地执法摇摆现象及其解释”，《法学研究》2013年第6期，第61页。
[9]葛洪义：“‘地方法制’的概念及其方法论意义”，《法学评论》2018年第3期，第28页。
[10]周雪光：“权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑”，《开放时代》2011年第10期，第78页。
[11]王建学：“论地方政府事权的法理基础与宪法结构”，《中国法学》2017年第4期，第132页。
[12]何俊志：“中国地方人大的双重性质与发展逻辑”，《岭南学刊》2007年第3期，第53页。
[13]袁明圣：“宪法架构下的地方政府”，《行政法学研究》2011年第1期，第99页。
[14]郁建兴、高翔：“地方发展型政府的行为逻辑及制度基础”，《中国社会科学》2012年第5期，第112页。
[15]jean tirole,“the internal organization of government”, oxford economic papers, vol.46, no.1 (1994), p.16.
[16]参见周雪光、练宏：“中国政府的治理模式：一个‘控制权’理论”，《社会学研究》2012年第5期，第69—93页。
[17]参见周雪光：“基层政府间的‘共谋现象’——个政府行为的制度逻辑”，《社会学研究》2008年第6期，第1—21页。
[18]韩大元：“简论法治中国与法治国家的关系”，《法制与社会发展》2013年第5期，第10页。
[19]毛泽东：“论十大关系”，《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第731页。
[20]邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”，《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第372页。
[21]新华社：“习近平在参加上海代表团审议时强调推进中国上海自由贸易试验区建设加强和创新特大城市社会治理”，载《人民日报》2014年3月6日。
[22]邓小平：“改革的步子要加快”，《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第242页。
[23]倪斐：“地方法治概念证成——基于治权自主的法理阐释”，《法学家》2017年第4期，第126页。
[24]叶必丰：“行政组织法功能的行为法机制”，《中国社会科学》2017年第7期，第127页。
[25]张志铭、李若兰：“迈向社会法治国：德国学说及启示”，《国家检察官学院学报》2015年第1期，第33页。
[26]朱亚鹏、肖棣文：“政策企业家与社会政策创新”，《社会学研究》2014年第3期，第71页。
[27]宋立：“各级政府事权及支出责任划分存在的问题与深化改革的思路及措施”，《经济与管理研究》2007年第4期，第18页。
[28]林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第383页。
[29]付子堂、张善根：“地方法治实践的动力机制及其反思”，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2016年第3期，第115页。
[30]同注[11]，第131页。
[31]曹正汉、周杰：“社会风险与地方分权”，《社会学研究》2013年第1期，第182—205页。
[32]同注[11]，第131页。
[33]秦前红：“简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排”，《河南省政法管理干部学院学报》2007年第6期，第10页。
[34]徐晨光、王海峰：“中央与地方关系视阈下地方政府治理模式重塑的政治逻辑”，《政治学研究》2013年4期，第33页。
[35]邓小平：“中央要有权威”，《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第278页。
[36]同注[33]，第11页。
[37]周黎安：“行政发包制”，《社会》2014年第6期，第15页。
[38]王锡锌：“地方治理的‘在地化’与国家治理能力建设”，《中国法律评论》2016年第1期，第46页。
[39]叶必丰：“论地方事务”，《行政法学研究》2018年第1期，第27页。
[40]贾康、白景明：“县乡财政解困与财政体制创新”，《经济研究》2002年第2期，第4页。
[41]丁轶：“承包型法治：理解地方法治的新视角”，《法学家》2018年第1期，第27页。
[42]see mark s. granovetter,“the strength of weak ties”, american journal of sociology, vol.78, no.6 (1973), pp.1360-1380.
[43]彭真：“关于中华人民共和国宪法修改草案的报告”，载《人民日报》1982年12月6日。
[44]葛云松：“法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点”，《中国法学》2007年第3期，第97页。
[45]参见注[14]，第95—112页。
[46]同注[34]，第32页。
[47]秦小建：“政府信息公开的宪法逻辑”，《中国法学》2016年第3期，第38页。
[48]秦前红、李少文：“地方立法权扩张的因应之策”，《法学》2015年第7期，第14页。
[49]杨光斌：“走出集权—分权的二元对立误区”，《中国特色社会主义研究》2014年第1期，第14页。
[50]余凌云：“地方立法能力的适度释放——兼论‘行政三法’的相关修改”，《清华法学》2019年第2期，第149页。
[51]曹正汉：“中国上下分治的治理体制及其稳定机制”，《社会学研究》2011年第1期，第37页。
[52]王敬波：“我国法治政府建设地区差异的定量分析”，《法学研究》2017年第5期，第46页。
[53]王叔文：《宪法是治国安邦的总章程》，群众出版社1987年版，第151页。
[54]vito tanzi,“the future of fiscal federalism”, european journal of political economy, vol.24, no.3 (2008), p.711.
【参考文献】
{1}周雪光、练宏：“中国政府的治理模式：一个‘控制权’理论”，《社会学研究》2012年第5期。
{2}付子堂、张善根：“地方法治实践的动力机制及其反思”，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2016年第3期。
{3}王建学：“论地方政府事权的法理基础与宪法结构”，《中国法学》2017年第4期。
{4}丁轶：“承包型法治：理解地方法治的新视角”，《法学家》2018年第1期。
{5} jean tirole,“the internal organization of government”, oxford economic papers, vol.46, no.1 (1994).
作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院副教授。
文章来源：《法学家》2020年第4期。