食品安全不是监管出来的，而是生产出来的。[1]这一判断当然不是要否定监管对于食品安全的意义和作用，而是为了强调生产经营者承担食品安全第一责任人的地位。
安心的食品或者说食品安全是生产出来的，亦是监管出来的，而且还需要所有食品安全责任人和利益相关者积极参与协治[2]，来为食品的生产经营和安全监管提供保障和支撑。换言之，确保食品的安全性，正如“从农田到餐桌”这句话所揭示的那样，必须在各个阶段注重建立由生产经营者、行政监管部门、消费者和社会各界的协治体系，完善各方参与的风险交流机制，取得各方主体的理解和协力，使之在各自的立场上做出努力，诚信做食品，理性看安全[3]，基于科学性的根据，切实采取必要的对策措施。
基于这样的基本确信，本文试图提出三个基本论点：其一，《食品安全法》的主要任务，在于确立食品生产经营者的合法规范运营机制；其二，确保食品生产经营者合法规范运营的实效性保障，在于全过程中各方主体的协治；其三，各方主体的协治，重在进行信息和意见交换，完善风险交流机制。因此，为切实保障食品安全，应当努力推进如下三方面工作：其一，保障行政管理职能的合法、有效实现，为基层监管部门实现相关行政目的提供相应手段，做到目的和手段均衡，强调源头管理和全过程控制；其二，确立并不断完善食品生产经营者合法规范运营的机制，为合法规范运营的食品生产经营者提供充分的法律和制度保障，规范和约束食品生产、经营、流通、消费等各个环节的行为，确保“从农田到餐桌”的安全性；其三，以国家食品药品监督管理总局为主要监管责任主体，强调参与型行政的理念，完善食品安全风险交流机制，推进信息共有共享和公开制度，构筑政府、社会、企业、消费者和媒体等协治的食品安全保障体系。
一、《食品安全法》的修改与生产经营者合法规范运营
（一）机构改革与修改《食品安全法》的主要任务
现行《食品安全法》可谓“五年磨一剑”，承载着国人厚望与政府期待，是在“三鹿事件”发生后获得全国人大常委会高票通过的。[4]数年来，基于该法及《食品安全法实施条例》对食品安全管理体制和制度等所作的调整，相关实施性法规范和机制不断完善，各种食品安全标准得以制定，为保障公众身体健康和生命安全提供了一系列制度、措施和标准，发挥了法规范和制度支撑的重要作用。然而，现实中食品安全事件依然频发且形势严峻，损害了消费者的利益，影响了公众对食品企业保障食品安全能力的信心，制约了食品产业的可持续发展，也不断损害着政府食品安全监管的公信力。
为解决这种困局，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，整合相关食品安全监管职能和机构，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施集中统一监管，明晰食品安全的责任，要求地方政府对食品安全负总责，有关部门各司其职各负其责，强调能力建设，尤其是充实基层一线监管人员队伍，[5]这将有助于提高监管效率，降低监管成本。但这样改革与现行《食品安全法》中的职责划分不符。可以说，修改《食品安全法》主要是为适应食品安全监管体制改革的需要，构建以国家食品药品监督管理总局为主要监管责任主体的食品安全监管体系。
（二）修改《食品安全法》的方法与价值取向
国务院决定将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划[6]后，国家食品药品监管总局法制司发出通知，面向社会开展修改该法的征集意见活动。[7]这种“法随机构走”的做法，即先实行机构改革，后修改相关法规范，让法规范来适应改革后职能整合的做法，虽然不能说是理想的法治主义原理所要求的法治思维和法治方式，但在转轨期的特定发展阶段，这种做法一定程度上也可以说是法治行政原理的要求。不过，在对食品安全的诸多问题尚未达成共识的情况下，强调“年内完成修订”[8]，其可行性和科学性难免令人质疑。例如，是否应当以基本法形式推进？[9]是否应当“大修”？治理食品安全问题是否应当以及哪些情形应当“加大对违法的惩处”[10]，甚至采用“严刑重典”[11]、“重典治乱”[12]的选择？什么是“最严食品安全法”？[13]“年内完成修订”是否能够实现本来的立法目的？[14]如何才能真正确保修订的内容乃至修订工作本身是科学而有实效的？这些问题都是值得关注、思考和探讨的。[15]
食品安全成为社会关注的热点问题，使某些惯性思维特别受到关注和强调，例如，要求提高违法成本，甚至是“严刑重典”、“重典治乱”[16]等，这些皆可谓“亡羊补牢未为晚矣”。[17]诚然，修改《食品安全法》，推进安全食品供给和保障体系建设，不排除对违法行为者进行严厉惩处甚至“严刑重典”、“重典治乱”。[18]正如李克强总理曾经指出：“食品安全事关每个家庭每个人，必须重典治乱、重拳出击，让不法分子付出高昂代价。”[19]针对群众反映强烈的食品安全犯罪问题，全国公安机关依法履行职责，充分发挥作用，积极会同食安办等有关部门重拳出击、持续不断地组织开展“打四黑除四害”专项行动，集中侦破了一大批危及人民群众生命健康安全的重大案件，有效遏制了食品安全犯罪高发势头。[20]这些都是必要的，应当予以充分肯定。
要解决食品安全问题，应当“坚持重典治乱，始终保持严厉打击食品安全违法犯罪的高压态势，使严惩重处成为食品安全治理常态。”[21]在这里，国务院强调了两个价值—重典治乱和食品安全治理常态。然而，面对日益严峻的食品安全局势，人们往往容易关注并特别强调前一个价值即重典治乱，却忽视了后一个价值即食品安全治理常态—既包括“严惩重处”机制，亦包括而且更重要的是合法规范运营机制。一般说来，与呼吁建立日常合法规范运营机制相比，以特定事件为契机，不定期地呼吁或者实践重典治乱，更容易得到行政机关和社会公众的关注和呼应。[22]所以，如何“重典治乱”，成为《食品安全法》修订过程中政府和社会各界共同关注的一个焦点。[23]
对于食品安全立法来说，预防与严惩同样重要。[24]伴随着人类进入风险社会，多数发达国家已完成了或者正在致力于完成从对确定损害的管理转向对潜在风险的规制，“从以在有害性得到证明之前该物质的使用不受限制为内容的自由主义的法治主义原则，转向以至安全性得以证明为止限制使用潜在性的危害物质为内容的预防原则。”[25]在以国家食品药品监督管理总局为主要监管责任主体的食品安全监管体系下，应当建构日常预防机制，推进合法规范运营，克服行政机关之间的沟通和协作不够，各部门资源不能共有共享，各自为政，互相推诿等弊端。应当在立法和执法的全过程中强调“食品安全既是生产出来的，亦是监管出来的，两者皆不可偏废”，[26]从立法层面切实建构起资源整合、监管协治、确保实效的食品安全领域合法规范运营机制。
（三）《食品安全法》的功能和价值定位
《食品安全法》应当进一步保障行政管理职能的合法、有效实现，尤其是明确相关授权和委托规定，为基层监管部门实现相关行政目的提供相应手段，做到目的和手段均衡，强调源头管理和全过程控制。“必须重拳出击、综合治理，紧紧围绕与群众生活密切相关的重点品种、重点领域，加强食品安全执法监督，深入开展专项整治，严惩重处违法犯罪活动。”[27]
另一方面，《食品安全法》应当确立并不断推进食品生产经营者合法规范运营机制，为食品生产经营者提供充分的法律和制度保障，规范和约束食品生产、经营、流通、消费等各个环节的行为，“要强化过程控制，建立覆盖生产加工到流通消费的全程监管制度，严把从‘农田到餐桌’的每一道防线。”[28]唯有如此，才能确保食品的安全性，切实保障消费者的生命安全和身体健康，维护食品生产经营者的合法权益，维护社会公共利益。
《食品安全法》的核心价值应当体现为合法规范运营机制的建构和完善，致力于行政主体对食品生产经营者以及食品生产经营者自身的日常监管和监管的日常化，致力于所有食品安全责任人和利益相关者共同参与的食品安全风险交流机制的完善。例如，在食品和消费品生产企业中实行产品质量状况主动报告制度，建立联通全系统、覆盖全业务的信息化网络，建立产品伤害监测数据直报系统，定期分析并发布产品伤害预警信息，推行首席质量官制度，以及完善许可证发放制度，并对生产许可获证企业分级监管。[29]应当设立由行政监管者、生产经营者、消费者、专家学者以及媒体等组成的协商机构，致力于建构和完善合法规范运营机制，切实推进食品安全的协治，构筑“食以安为先”的长效保障机制。
（四）食品安全的过程监管与协治
解决食品安全问题，既应当致力于法规范完善，又应当强调切实执行，需要从“农田到餐桌”的全过程监管等制度创新，这是一个相互配套的系统工程。所以，一定程度上单兵突进式的严查严管，效果或许并不明显；互动而周密的保证体系，才是至关重要的。[30]食品安全保障的系统工程，需要政府各相关部门、食品生产经营者等食品从业者不断的努力，需要用科学的方法、科学的引导，因此这又是一个教育问题和文化问题；[31]而参与协治机制的完善，是确保法规范科学、可行和实效的基础支撑。[32]
建构食品安全责任人和利益相关各方主体的协治，需要各方主体依法承担相应的任务：政府依法监管，创造良好的发展环境；科学家和研究者加深对说明责任的认识，积极地参与到关于食品安全的风险交流之中，就食品安全的风险交流进行实际性的调查研究和科学实验，提供可靠的技术服务和论证支持，或者召集风险交流研讨会，通俗易懂地提供关于食品安全的科学信息；生产经营者遵守合法规范运营机制，及时如实地提供食品安全信息；行业协会精心指导，促进自律与融合；相关学会及学术团体为一般消费者提供通俗易懂的说明，组织专家进行研讨，并对专家的不同见解提供充分的背景及根据说明，促进各方主体的正确理解；媒体及时报道，曝光违法违规从业者，传递正确、客观而有用的食品安全信息；消费者关注、参与，不断提高对食品和食品安全问题的认识。
二、食品安全风险交流机制的完善
在食品安全领域，为使消费者健康成为最优先考虑的事项，应当导入风险分析方法，扭转行政机关之间的交流不足，行政机关与专家之间的交流不足，行政机关的信息公开度及透明性不充分，及时、准确且全面的报道不足，消费者的理解不足等局面，营造生产、流通、消费、行政、专家、媒体等各方主体充分参与、有效交流的食品安全风险交流机制。
（一）风险交流的作用
导入风险分析方法，需要建构和完善其三个构成要素—风险评价、风险管理和风险交流。
风险评价，或称风险评估，是指由专门机构明确指出通过怎样的食品会产生怎样的危害，吃到什么程度会产生危害，以及如何减轻损害并增加收益的活动。风险评价提供了一种应对各类不确定性的制度性手段。“因为它提供了辨别非理性焦虑、虚假信息或者不完整知识的方法，表明在不确定性情况下可能采取理性决策。”[33]为了获得其他相关方面的信赖，风险评价机构应当保持独立性、公平性和透明性，同时有必要和风险管理机关进行信息交换。
风险管理，是指对人们的担心程度、费用与效果的关系、食品所带来的健康影响和社会性影响等进行综合考虑，以采取降低风险措施的活动。
风险交流，是指以任何食品都会因其食用方法及食用量而具有或多或少的风险为前提，基于科学，并在考虑费用及效果的基础上，围绕风险评价的妥当性、风险管理的方法和科学应对方法等而进行信息共享、交换意见、相互理解和协作的活动。
风险交流一般可以分为两种类型：其一是平时的风险交流，即始终应当进行的信息共享、意见交换；其二是紧急时的风险交流，也称危机交流（crisis communication），是指为将损害及社会性损害保持在较少水平，而作为危机管理的一环来进行信息提供和指导的活动。无论是哪种情形下，做好风险交流，对于预防、减少损害，都具有重要作用。例如，在应对sars的过程中，对问题的发现、安全性的科学评价、安全管理方法的选择和实行等所有方面，关系人承担着重要的作用和责任，如果发现问题的人没有直接指出该问题，没有理解应对方法而不协作的话，便可能招致无法挽回的损害。
（二）风险交流的目标和手段
食品安全的风险交流，其目标是在风险评价和风险管理的过程中，遵循“不逃避、不隐瞒、不撒谎”的原则，通过各方主体共享必要的信息，将关系人的意见适切地反映出来。作为实施风险交流的前提，应当认识到专家和专家以外的人们之间存在对风险认识的差异，人们在直面风险时的本能与理性之间存在差异，因而有必要构筑起了解对方、听取对方要求的机制。
风险并不表明损害的实际发生，而是存在不确定性。为避免通过媒体传递给消费者不准确、不一致的信息，给消费者的风险意识和行动带来负面影响，应当使相关媒体报道尽量提供出处明确且进行了整合的信息。更为重要的是，在风险发生时，应当由政府监管部门组织风险评价专家等迅速地作出反应，提供准确可信的信息。一般情况下，行政机关具有对是否发动行政权作出裁量判断的权力，而行政裁量权的行使是否适当，要根据具体情况进行相对的判断。但是，在某些“特殊的例外场合”，行政裁量权有必要根据具体情况缩小，甚至收缩至零，即有必要从法律上强制行政机关作出一定结论或者采取一定行为（裁量权的零收缩）。[34]应当让监管部门充分认识到自己的监管职责，该作为时不作为，有可能构成违法不作为，要依法承担责任。[35]
通过因特网进行交流，可以确保双向的信息、意见的交换。各级政府及其相关部门应当重视在其米6米乐体育app官网主页上发布食品安全的相关信息，注重各相关部门之间的链接，推进信息共享。同时，应当充分利用政府刊行的各类印刷物，及时、准确而充分地发布食品安全的相关信息。为确保信息的准确性，在发表之前应当由相关专家或者部门进行确认核实，并由相关专家或者部门负责对网上提出的各种问题进行答疑。为有效推进食品安全的风险交流，政府和食品生产经营者都应当培养能够顺利推进风险交流、切实与媒体、消费者和其他各相关方面有效沟通的管理人员，并且切实建立、完善信息公开和发布机制，及时、客观、准确地公布必要事项，包括食品的规格、基准及监视指导计划等，并定期公布食品安全对策及其实施状况。
实现食品危害信息、食品健康评价以及管理措施等相关信息共享，是食品安全风险交流的第一步。但是，由于公开相关信息有可能涉及企业的知识产权、商业秘密或者个人隐私等信息，因而需要建构相应的利益均衡机制，建立健全政府信息公开发布机制，建构和完善客观、健全的媒体报道制度，尽量做到在尊重和保护知识产权、商业秘密和隐私权的同时，为进行食品安全的风险交流提供充分信息。
由于各自的立场、经验及知识等不同，各方主体对食品风险的把握方法也会有很大不同，在接受方式上也会存在相当的差异性，并且能够用于风险预防的费用及人手是有限的，因而有关措施和对策的结果往往是不确定的。换言之，所投入的费用与所获得的效果之间并不一定存在正比例的关系。如果没有发生“危机”，则有关措施和对策可能会被视为浪费。[36]为减少误读误判从而减少浪费，在尽量增加风险分析投入的同时，还应当提高以消费者为代表的各相关方面之间的风险交流，加深对食品安全的理解。通过风险交流的积累，就可以期待关系者间达成合意，由此减少甚至避免由于欠缺相互理解所产生的弊端。
此外，在全球化时代，只有食品安全链条的各个环节始终被重视，才能妥善解决各国都可能遇到的食品安全问题。[37]所以，应对食品安全问题，还应当加强与其他国家和地区的协作和对话，让相关国家和地区的食品安全责任人和利益相关者共享关于食品安全性的信息。
三、生产经营者的协治与合法规范运营机制
食品生产经营者对确保食品的安全性负有第一位的责任，应当建立并逐步完善生产经营上的协治体制及合法规范运营机制。
（一）生产经营上的协治体制
生产经营上的协治体制，是指食品企业之间能够共同构建食品安全管理系统，确保食品安全管控系统化、科学化、标准化的协同治理体制。充分认识到该责任的重要性，要真正把食品安全作为企业的生命线、核心竞争力，作为不可逾越的红线，以及企业承担社会责任的根基所在。惟有如此，才能赢得消费者信任。[38]
（二）生产经营者合法规范运营机制
生产经营者合法规范运营机制，是指在生产经营过程中，支撑食品生产经营者自觉遵守法律规范、社会规范和内部规则，公平、公正地推行业务的机制。这里所说的合法规范运营中的“法规范”，并非仅限于狭义上的“法律”或者“法”，而是包括法律、法规、规章和规范性文件等法规范，还包括社会通常观念所认知的基本法则、条理等社会规范，以及相关领域、行业和企业自己制定的工作标准、规则和流程等，具有复合性、过程性、常规性和扩展性，也包括了处理应急性、偶然性和必然性事件所应遵循的规程。总之，这里强调的是在一定的秩序下，按照一定的标准、规则、步骤和程序，认真负责地从事食品生产经营。
建构合法规范运营机制，包括列明禁止事项，清楚哪些事情是不能做、不应做的；也包括列明允许事项，明白哪些事情可以做、应当做；还包括列明生产经营的“规定”流程，明确要经过哪些流程、如何做、如何运营，这样才能确保所生产经营的食品安全，并可在很大程度上避免或者减少影响食品卫生、食品安全和食品品质管理的事故。一旦出现风险，应对的基本方针就是“不逃避、不隐瞒、不撒谎”，并能够基于科学的根据来使用数据，承担说明责任，迅速地实施受害人救济，防止损害扩散，查明原因并采取相应的措施。只要平日的风险交流做得好，获得了社会和消费者的信赖，那么，在突发事件等紧急时刻，企业提供的信息也就更容易发挥作用。需要强调的是，“不知情”并不能成为其推卸责任的理由，因为相关企业本身负有对原材料进行监管的责任。[39]
（三）标准制度的健全与协治
企业应当在遵守国家标准、地方标准和行业标准的基础上，致力于自身企业标准制度的建立和完善，并将其纳入食品安全合法规范运营机制。一方面，卫生管理、品质管理不能仅依赖经验和感觉，而需要建立在以客观数据和严密程序为保证的内部体制基础之上；另一方面，对于具有文化传承的小作坊等“祖传秘方”之类食品的生产经营，应当有相应的技术基准作为支撑。除了食品经营生产者建立合法规范运营机制之外，其他主体对其基准的信赖尤为重要。为此，应当在所有生产经营者之间推进确保食品安全有效信息的交换和协治，并接受来自消费者等的咨询、意见，确保透明性和风险交流。
四、食品安全领域中的政府作用
（一）政府食品安全监管机制的过程论视角
首先是制定和完善食品安全相关法规范，制定科学合理的政策，确立切实可行的程序、标准和规则；其次是指导食品生产经营者切实建构与之相适应的合法规范运营机制，为消费者等提供必要的食品安全信息；再次是依职权或者依申请、定期或者不定期、正式或者非正式地进行监督检查，收集、整理和分析信息，及时矫正非合法规范运营情形，依法惩处违法、违规情形；最后是基于监督检查所得信息、证据，反观既有法规范和相关政策，作出科学、准确的评价，并有针对性地加以完善，确立pds（plan, do, see）乃至pdca（plan, do, check, action）循环系统，从战略上实行活用信息的交流型行政管理。[40]
（二）政府监管过程中的协作、协调和队伍建设
在政府监管的整个过程中，应强调分析评价机构和风险管理机关之间的协作，保持中央和地方各级政府之间的协作，保持食品安全各相关企业之间及其与消费者之间的沟通。在各相关方面的立场和观点存在差异的情况下，政府应当在充分保持透明性的同时，设置便于各方参与的意见交换平台，展开充分的风险交流，综合协调各种观点，基于必要的数据和概率等，以科学的立场作出风险评价，提出风险管理措施方案等，并认真介绍和说明成为风险评价之前提的科学知识和数据信息。
其中政府相关部门的监管职责也包括事后监督和惩处，但其作用应当更多地体现在事前监管、防患于未然。政府相关监管部门的积极作为是确保食品安全的重要保障条件之一。例如，香港媒体团探访广东输港生活必需品供应及粤港澳合作项目活动发现：为确保供港物资的质量和安全，广东各级检验检疫部门和生产基地在各个环节严格把关，实行标准化生产，供港食品连续16年没有出现严重的食品安全事件，合格率一直保持在99.98％以上。[41]“要做到这一点，除了要做好风险交流以外，最重要的是培训，包括对政府官员和监督员、对食品生产经营者及其行业协会、对实验室的检测人员、乃至于对媒体分别进行培训。”[42]
（三）食品安全法体系的层次性与许可合理化
完善政府食品安全监管机制，应当建立和完善食品安全法体系。在基本法或者龙头法的基础上，应当注重实施条例、授权规定等下层级规范的跟进。惟有如此，才能够完成“进一步保障行政管理职能的合法、有效实现”的立法目的。
在食品生产经营领域设置相应的许可制度，其必要性可以肯定。但是，关键在于把握适度，并且要有相应的举措来确保其实效性。这是在修改《食品安全法》的过程中增设许可制度所应当认真考虑和应对的课题。wto《实施动植物卫生检疫措施的协议》（简称sps协议）[43]要求成员方在卫生与环境领域应遵循的若干原则，对于完善食品生产经营的许可制度，具有重要的借鉴意义。这些原则包括：“依据科学准则”、“基于风险评估”、“国内规章一致性”、“最小限制贸易”、“依据国际标准”、“同等对待”、“程序合法性”、“禁止各国间任意的或不合理的歧视”、“透明度”等原则。这些原则是现代国家实行政府规制的合理化支撑，也是食品生产经营领域采取风险规制措施、实行许可制度的合理化支撑。
（四）食品安全标准制度的完善
完善政府食品安全监管机制，还要强调食品的国家标准、地方标准和企业标准。但是，鉴于“无相关标准”成为国内诸多食品安全事件涉事主体的庇护伞，须回归标准本身的特殊性，基于合法规范运营机制，理顺国家、地方、行业和企业各个层面标准之间的关系。相关标准缺失的情况广泛存在于食品行业中，成为食品安全事件屡屡发生的一大原因。因此相关部门应紧跟食品行业的发展态势积极主动地更新标准，从而从源头处消除食品安全隐患。[44]
五、消费者和媒体的定位
（一）消费者的“食育”[45]
为确保消费者安心、放心，应当完善信息披露机制，推进消费者的“食育”，提高消费者正确读解和取舍各种信息的能力，使其能够正确识别真假信息，并冷静地应对各类食品安全事件而采取相应措施。掌握关于食品的知识和关于食品安全的知识，具备选择食品和判断食品安全性的能力，有助于消费者享受健全的饮食生活。应当在教育领域导入消费者“食育”课程，让学生了解食品安全风险交流的知识；在社区广泛进行“食育”讲座，让“食育”成为社区教育的重要内容。应当让消费者参与到风险管理之中，陈述意见，表达诉求，并通过参加风险交流，不断增强对风险评价及风险管理的理解，提高判断食品安全性的科学认知能力。[46]
在许多场合下，人们往往习惯于以是否在基准值以下或者是否在保质期内来判断食品是安全的还是危险的二分法。[47]可是，以风险的观点来看，即使是对健康本无害处的食品，如果其处理方式及用量不适当的话，也会具有给健康带来不良影响的可能性：即使其毒性很低，由于处理方式及用量达到一定程度，也可能带来重大影响，增大风险；即使是毒性很高的物品，身体摄入的量极少的话，也可能不会出现不良影响，风险很小。要让消费者充分认识到，“食品安全没有零风险，安全的食品是生产出来的，食品安全是有成本的，监管是将风险控制在可接受的范围内。毒物须讲剂量，风险即是概率。诚信社会需要全民行动，不能仅靠食品行业独善其身。”[48]风险即是概率，也就是说，风险并不表明损害的实际发生，而是存在不确定性。因而，不应当对食品的安全性作非此即彼的二分法判断，而应当考虑毒性的强度和性质以及食用时可能产生危害的量之间的关系，科学地预测有害性的程度及其发生的可能性，基于这种“风险评价”的结果来进行“风险管理”，并采取必要的应对措施。
消费者和零售业者等为了保护自己不受侵害而采取行动，比如听到关于某种食品的不良传闻，就不分青红皂白将该商品下架，这本身或许是理所当然、无可非议的事情，但是，如果不能及时提供正确信息，就会使这种本不应该发生的损害进一步扩大；[49]相反，若对不良传闻不管不顾，继续销售或许并不安全的食品，那就有可能将风险（概率）转化为实际损害，也将给生产经营者的信用带来重大损害。所以，应当确立紧急时的风险交流机制，尽量使相关方面能够快速获得科学且正确的信息。虽然实际中该损害在多大程度上是由于传闻信息而造成的往往难以确定，但只要充分地使风险交流发挥作用，就可能防止或者减轻该类损害。
“当前我国的食品安全形势进一步好转，然而公众对于食品安全的信心依然不足，一个重要的原因就是公众对于食品安全缺乏足够的科学认知，迫切需要掌握和了解相关的食品安全科学知识，从而建立在食品安全方面独立的、科学的判断能力。”[50]由于食品安全知识的匮乏，公众对食品安全事件往往过度反应。为改变消费者对食品和食品行政的不安和不信任，亟待建立高效、可信的食品安全信息披露机制。虽然现实中依然存在并未充分了解的事项，并不是总能够正确地预测风险，但是，只要各相关方面通力协作，汇聚既有的技术和知识，充分运用预防性的风险管理，就能够最大限度地减少损害。政府和食品相关企业应当基于坚实的数据和论证材料进行耐心的说明，确保关于食品安全的信息能够顺利发送和接收，构筑起并不断完善各级政府与食品相关企业、消费者、专家和媒体等相关方面的信息共享和协治体系。“只有所有食品安全责任人和利益相关者掌握一定的食品安全基本科学知识，并对现状有共同认识，才能同心携手维护食品安全。”[51]
“正因为大众消费心理驱使了食品安全事件的发生……商人为了满足市场需求，当然会顺应消费者的口味而采用极端手段改造食物。”“消费心理是食品安全事件爆发的原罪。”[52]正如论者所指出，食品安全是一个关乎国计民生的重大问题，要杜绝或者减少恶性食品安全事件的发生，需要多方面努力，既需要政府、社会和企业的协治，也需要消费者改变不科学的消费观念，调整不合理的消费心理。惟有如此，才能确保吃得健康、吃得放心。而消费者的科学消费观念和合理的消费心理，皆可在坚持不懈的“食育”过程中逐步实现。
（二）风险交流中的媒体作用
理解风险评价的消费者毕竟是少数，其关于食品安全的信息主要来自各类媒体。在媒体多样化背景下，如何确保媒体传递的信息是客观、全面、准确且是有用的，成为解决食品安全问题的重要课题之一。特别是伴随着因特网的发达而进入自媒体时代，媒体能够迅速且广泛地向全体关系者提供信息，其作用更是无可估量的。可以说，媒体的作用发挥得好不好，事关食品安全工作全局。[53]媒体报道基于科学的数据和洞察力，便会为食品安全风险交流提供重要支撑；媒体报道失真，则可能误导消费者，阻碍食品安全风险交流，甚至造成不应有的损害。例如，随着食品安全事件的频频曝光，人们对添加剂产生恐慌，事实上，食品添加剂为食品工业的发展壮大贡献了诸多力量，在食品安全事件中，食品添加剂并没有罪，原罪在于利益熏心的生产者，或使用过量或用廉价的工业添加剂替代食品添加剂，进而对消费者的饮食安全和身体健康构成威胁。[54]针对某些媒体为了吸引眼球而不惜以偏概全、不负责任地炒作个别食品安全事件，或者个别协会、机构和企业为了一己私利而大肆发布未经科学验证的所谓食品安全报告，通过网络和社交媒体散布流言，传播耸人听闻的食品安全问题的信息等情形，有必要进一步健全相关惩处机制。同时，更为重要的是采取必要的措施，建构从源头上确保媒体在风险交流中发挥正面作用的实效性机制。媒体工作者与相关政府部门、相关领域的专家学者加强联系和沟通，切实展开相应的风险交流，也具有重要的意义。
结语
食品安全问题事件频发，并非因为缺乏法律规定，而恰恰是因为《食品安全法》及相关法规范没有得到贯彻落实。此次修改《食品安全法》，应当维持其原则性、概括性和抽象性，以确保其普适性，也就维持了其可持续性和基本法的地位；同时，在相关配套法规范和制度、机制的建构中明确授权，并辅以义务性规定，便可期待其实操性和实效性。[55]要确保该法能够得以有效执行，就应当完善风险交流机制，建构生产经营者合法规范运营机制，获得各方主体的理解和协力。
为让企业尽到责任，确保食品的安全性，应当建立由政府部门、新闻媒体及民众等所有食品安全责任人和利益相关者积极参与，全方位、全过程、多元主体的监督体系，完善各方参与的风险交流机制。在整个监管、交流及建构合法规范运营机制的过程中，政府应当发挥主导作用。
注释:
[1]参见付子昂：《记者手记 安全的食品是生产出来的》，载《中国医药报》，2013年8月12日；周照：《七大维度全程控制保障食品安全》，载《南方日报》，2012年9月27日；《食品安全是企业生产出来的，不是监管出来的，企业要敬畏法律》，载《东方早报》，2012年5月29日；张晓松：《食品安全，不是监管出来的？》，载新华网http://news.xinhuanet.com/mrdx/2005-08/22/content_3387298.htm，2013年9月25日访问；雅洁：《大学教授：好食品是生产出来的 不是监管出来的》，载中财网http://www.cfi.net.cn/p20130314000653.html，2013年9月25日访问。
[2]我国对英文governance的汉语翻译不尽一致，如《简明英汉词典》解释为“统治、管理、统辖”，而在我国公共管理等专业领域，较为普遍的用法是“公共治理”或者“共治”，以此区别于与government相对应的“管理、统治、支配”。近来，伴随着在食品药品监管领域展开的制度机制创新，提出了“食品药品安全社会共治”的理念，例如，《国家食药监总局：推动食品药品安全社会共治》，载中国食品科技网http://www. tech-food. com/news/2013-11-16/n1046332. htm, 2013年12月5日访问；《专家建言修订〈食品安全法）构建食品药品安全社会共治格局》，载中国有机农业网http://www. cnoa360. corn/news/21019174. html, 2013年12月5日访问。本文没有采用“共治”，而是使用“协治”，目的在于突出“协同治理”中的主次责任关系。“协治”强调政府在整个治理过程中居于主导地位由各利益相关者参与，形成行政参与型的治理模式。这与不一定分主次的“共同治理”模式有所不同“协治”是“共治”的主要形态之一。
[3]参见蒋立、刘晓春：《诚信做食品理性看安全—我省首次大型食品安全知识展览活动6月14-16日举行》，载浙江在线http://zwnews. zjol. com. cn/vcenter/system/2013/06/14/01 9403781. shtml, 2013年9月25日访问。
[4]《食品安全法》以158票赞成、3票反对、4票弃权获高票通过。参见《全国人大常委会高票通过〈食品安全法〉》，载《中国医药报》，2009年3月3日。
[5]参见《食品安全监管体系改革年底前完成》，载中国食品安全网http://www. prcfood. com/html/2013/zhongguoshipinan-quanzhengcefag_ 0917/31767. html, 2013年9月24 日访问。
[6]参见《〈食品安全法〉将启动修订已列入国务院法制办2013年立法计划》，载湖北网络广播电视台http : //news. hhty. corn. cn/20 1 3 /06 1 7 /3 8606 1. shtml, 2013年9月20日访问。
[7]参见国家食品药品监管总局法制司：《国家食品药品监管总局法制司关于征求〈食品安全法〉修订意见和建议的通知》，载国家食品药品监督管理总局网站http://www. sda. gov. cn/wso1/cl0783/81456. html, 2013年10月25日访问。其后，国务院法制办于2013年10月31日至11月29日就《食品安全法》修订向社会征求意见。参见《国务院法制办：〈食品安全法〉修订征求意见》，载网易http://news. 163. com/13/1031/12/9ch1fjk000014q4p. html, 2013年12月8日访问。
[8]参见《〈食品安全法〉或年内完成修订认真执行更关键》，载中国日报网http://www. chinadaily. com. cn/hqgj/jryw/2013-06-17/content_9331936. html, 2013年9月25日访问。
[9]参见刘慧：《修订〈食品安全法〉应以基本法形式推动》，载中国经济新闻网http://www. cet. com. cn/ycpd/xwk/982006. shtml, 2013年9月25日访问。
[10]参见魏铭言、廖爱玲：《食品安全法修订将加大惩违力度》，载《新京报》，2013年6月18日。
[11]参见李晓亮：《严刑重典是零容忍监管的起点》，载《华西都市报》，2013年6月18日。
[12]参见兵临：《食品重典治乱重在执法常态化》，载《京华时报》，2013年6月18日；魏铭言：《最严食品安全法力争年内完成修订》，载《新京报》，2013年6月17日。
[13]参见曾亮亮：《〈食品安全法〉修订工作近期启动专家建议创新食品安全监管法律责任》，载《经济参考报》, 2013年6月14日。
[14]国务院《全面推进依法行政实施纲要》曾提出2014年基本实现建设法治政府的目标，这曾能给人以期待和希望，后来鉴于实际情况而不得不含糊其辞。该法的修订工作在2014年将依然延续，反证了相关立法计划在日程安排方面的不尽合理。
[15]参见杨建顺：《食品安全法修改应兼顾两种功能》，载《检察日报》，2013年7月31日。
[16]参见田霜月等：《广州四局座谈食品安全监管：“食品安全问题就要重典治乱”》，载《南方都市报》，2012年3月14日。
[17]参见商旸：《民生观：让婴儿奶粉成为食品安全突破口》，载《人民日报》，2013年6月18日。
[18]参见刘俊海：《以重典治乱理念打造〈食品安全法〉升级版》，《法学家》2013年第6期，第51-55页；李秋萌：《新食品安全法初稿近期出炉》，载《京华时报》，2013年6月18日；《公安部：让食品安全犯罪分子如过街老鼠无处藏身》，载便民导航http://news. workercn. cn/c/2013/06/17/13061717471884324770 1. html，2013年8月25日访问。
[19]《“万事民为先”—记中共中央政治局常委李克强》，载中国政府网http://www. gov. cn/ldhd/2012-12/25/content-2298339. htm, 2013年8月16日访问。
[20]参见《黄明：切实用足用好法律武器保障食品安全》，载中国食品安全网http：//www. prcfood. com/html/2013/zhongguoshipi-nanquanshendubaod_ 0617/29472.html, 2013年9月24日访问。
[21]《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发[2012] 20号）。
[22]参见[日]原田久：《不基于证据的政策形成？—以食品安全行政为素材》，《立教法学》第87号（2013年），第223页。
[23]参见注[13]。
[24]参见洪丹：《食品安全立法，预防与严惩同样重要》，载《南方日报》，2013年6月18日。
[25][日]黑川哲志：《环境行政的法理与手法》，成文堂2004年版，第21-22页。
[26]参见杨建顺：《食品安全法修改应兼顾两种功能》，载《检察日报》，2013年7月31日；马亚宁：《安全食品“押宝”检测远远不够》，载《新民晚报》， 2013年6月17日；瞿玉杰：《食品安全最缺的不是标准而是监管》，载《沈阳日报》， 2013年6月17日。
[27]《张高丽谈食品安全：严把从农田到餐桌每一道防线》，载光明网http://politics. gmw. cn/2013-09/11/content- 8877277. htm,2013年9月14日访问。
[28]同注[34]。
[29]参见伊凡：《食品企业将实行“质量状况主动报告制度”》，载中国食品安全网http://www. prcfood. com/html/2013/zhongguo-shipinanquanzhengcefag_ 0220/24310. html, 2013年9月24日访问。
[30]参见《燕农：原来我们可以保证食品安全》，载天涯论坛http://hbs. tianya. cn/post-develop-876344-1. shtml, 2013年9月14日访问。
[31]参见《马云：食品安全问题需要全民参与齐心协力》，载中国食品安全网bttp://www. prcfood. com/html/2013/zhongguoshipi-nanquanshendubaod_ 0617/29473. html, 2013年9月24日访问 。
[32]参见陈亮、沈静文：《食品安全相关部委首次集体发声多次提“社会共治”》，载东方网http://news. eastday. com/c/20130617/u1a7460509.html, 2013年9月25 日访问。
[33]alexia herwig, “whither science in wto dispute settlement?”. 21 leiden journal of international law（ 2008），p. 823-846.
[34]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第205-206页，第723-724页。
[35]例如，在所谓“农夫山泉标准门”过程中，监管部门保持沉默，既反映了该领域相关标准不完善，也反映了相关部门的不作为。参见《农夫山泉董事长：民间组织无权决定某一产品的下架》，载凤凰网http://news. ifeng. com/mainland/detail_2013_05/07/25001219_ 0. shtml, 2013年12月8日访问。
[36]参见杨建顺：《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》2003年第4期，第114页。
[37]参见付子昂：《全世界携手捍卫“地球村”食品安全》，载《中国医药报》，2013年8月12日。
[38]参见《宁高宁：食品安全管理需要一个系统》，载中国食品安全网http://www. prcfood. com/html/2013/zhongguoshipinanquan-shendubaod_ 0617/29470. html, 2013年9月24日访问。
[39]参见《台湾食品安全事件启示：添加剂应为监管重点》，载天涯网http://bbs. tianya. cn/post-develop-1335294-1. shtml, 2013年9月14日访问。
[40]参见杨建顺：《论科学、民主的行政立法》．《法学杂志》2011年第8期，第21页。
[41]参见黄浩苑：《广东供港食品连续16年合格率在99. 98％以上》，载新华网http ： //news. xinhuanet. com/fortune/2011-10/21/c_111114246.htm, 2014年1月7日访问。
[42]《陈君石：食品安全关键在利益各方取得根本性共识》，载中国食品安全网http：//www. prcfood. com/html/2013/zhongguoship-inanquanshendubaod_ 0617/29474. html, 2013年9月24 日访问。
[43]sps, agreement on the application of sanitary and phytosanitary measuns，是世界贸易组织（wto）在长达8年之久的乌拉圭回合谈判中实现的一个重要的国际多边协议成果。该协议对国际贸易中的动植物检疫提出了具体的严格要求，是wto协议原则渗透入动植物检疫工作的产物。
[44]参见注[46]。
[45]即关于正确的饮食生活和食品安全性的教育。日本2003年5月23日制定《食品安全基本法》（法律第48号），对“消费者的作用”作出明确规定，揭示了“食育”的基本内涵该法第9条规定：“消费者应当努力深化关于确保食品安全性的知识和理解，并对关于确保食品安全性的措施表明意见，以发挥其对确保食品安全性的积极作用。”而且如后所述，日本还专门制定了《食育基本法》和《食育推进基本计划》等。
[46]例如，日本于2005年7月施行《食育基本法》，2006年3月制定《食育推进基本计划》，将提供确保关于食品安全性的信息作为食育推进的重要支柱之一来定位，认为充实风险交流，将有助于国民关于食品安全性的基础知识的丰富。参见食品安全委员会：《面向关于食的安全的风险交流的改善》，载日本内阁府食品安全委员会网站http://www. fsc. go. jp/senmon/risk/ri skcom_ kai-zen. pdf, 2013年1月7日访问。
[47]参见刘香英等：《超市买到过期食品法院判“假”一赔十》，载《南昌晚报》，2013年9月18日。
[48]《罗云波：食品安全亟待建立高效的信息披露机制》，载中国食品安全网http://www. prcfood. com/html/2013/zhongguoshipi-nanquanshendubaod_ 0617/29475. html, 2013年9月24日访问。
[49]参见注[42]。
[50]《程东红：公众对食品安全缺乏足够的科学认知》，载中国食品安全网http://www. prcfood. com/html/2013/zhongguoshipinan-quanshendubaod_ 0617/29477. html, 2013年9月24日访问。
[51]同注[49]。
[52]《消费心理是食品安全事件爆发的导火线》，载天涯网http://bbs. tianya. cn/post-develop-605393-1. shtml, 2013年9月14日访问。
[53]《徐如俊：食品安全舆论环境趋复杂媒体应传播正能量》，载中国食品安全网http://www. prcfood. com/html/2013/zhongguo-shipinanquanshendubaod_ 0617/29476. html, 2013年9月24日访问。
[54]参见注[46]。
[55]参见注[22]。
【参考文献】
{1}杨建顺著：《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》2003年第4期。
{2}[日]内阁府食品安全委员会：《关于食的安全的风险交流的现状和课题》, 2004年7月，载日本内阁府食品安全委员会网http://www. fsc. go. jp/senmon/risk/riskcom_ kaizen. pdf。
{3}[日]内阁府食品安全委员会：《面向关于食的安全的风险交流的改善》，2006年11月，载日本内阁府食品安全委员会网http://www. fsc. go. jp/senmon/risk/riskcom_ kaizen. pdf。
{4}杨建顺著：《论科学、民主的行政立法》，《法学杂志》2011年第8期。
{5}[日]原田久著：《不基于证据的政策形成？—以食品安全行政为素材》，《立教法学》第87号，2013年3月。
{6}刘俊海著：《以重典治乱理念打造〈食品安全法〉升级版》，《法学家》2013年第6期。
{7}杨建顺著：《食品安全法修改应兼顾两种功能》，载《检察日报》，2013年7月31日。
杨建顺，法学博士，中国人民大学法学院教授、博士生导师。
来源：《法学家》2014年第1期。