公共利益，简称“公益”，是一个见仁见智、令人困惑的概念，它存在于一个社会的文化传统、政治争论、意识形态、法律实践、公共行政、伦理道德之中，如幽灵般在理论文本和现实场域中“游弋”。“公共利益”相关思想最早可追溯至公元前5—6世纪的古希腊。及至当代，综观公共利益的各种观念，尽管它极其重要，但众说纷纭，甚至相互冲突。从国外研究看，大致形成了伦理说、虚无说、过程说、共识说四种学说，其实质上是对西方自由主义、社群主义、共和主义三大流派直接或间接的反映。从国内研究看，公共行政学、公共管理学、公共政策学、行政（公共）伦理学、法学等学科日益重视公共利益的研究，然而尚未形成自己独特的理论体系与研究方法。值得注意的是，国内从政治哲学视域对公共利益问题的研究较为鲜见。
公共利益是真实而客观存在的
从本体论意义上看，公共利益是真实而客观存在的，并为社会的生存与发展提供坚实基础和永恒动力。人类活动与动物活动最本质的区别在于人类活动的类群性、目的性与合作性。人类活动是一种群体聚居的生活，类群性体现了一种理性存在。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”，“本质只能被理解为‘类’，理解为一种内在的、无声的、把许多个人自然地联系起来的普遍性”。这表明，人的生活总是一种组织性生活，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类活动还具有明显的目的性，这种目的性表现在人们在行动之前就会对其行动的结果（目标）进行设定。人类在本性当中具有一种自决能力，其“主要的目的就在于谋取优良的生活。但人类仅仅为了求得生存，就已有合群而组织并维持的必要了”。正是在“谋取优良的生活”目标的指引下，作为个体的个人与作为整体的共同体才能够共同成长。类群性与目的性也决定了人类活动的合作性。“社会关系的含义在这里是指许多个人的共同活动，至于这种活动在什么条件下、用什么方式和为了什么目的而进行，则是无关紧要的。”正因为“合作”是人的一种共同需要和共同目的所在，“合作”才成为一种共同意志，才是人的一种创造物。
新近的研究表明，虽然作为微观个体，自我获得了更多资源，但是整体的适应性在下降，因而需要进行合作。从狩猎社会到民族国家，合作一直是人类社会中起决定性作用的组织原则。人类在设计和完善一系列制度时，一个重要的价值取向就是引导和激励人们趋于合作，从而产生合作剩余。“合作剩余”表明一个合作的共同体应该以“正向的共同利益”为目的。共同利益既是合作的目的也是合作的结果。任何共同体都是为了实现一定的共同利益而产生，共同体的运作、存续和发展，要求共同体成员在共同利益的驱使下采取协调一致的行动。当民族国家产生之后，这种共同利益便转化为公共利益了。
公共利益是可认知的和可把握的
从认识论意义上看，公共利益是可认知的和可把握的。按照亨廷顿的观点，不管是何种探索公共利益问题的方法，都要给公共利益下一个“具体而非模糊，普遍而非特殊的定义。遗憾的是，在绝大多数情况下，或者有具体性而无普遍性，或者有普遍性而无具体性”。一般而言，公共利益概念越是具有普遍性、开放性和包容性，就越具有适应性、生命力和解释力，但缺乏对行动的具体指导意义。相反，公共利益概念的定义越是具体和精确，虽然更能对行动起到指导作用，但也可能会限制这一概念的丰富内涵和理论价值。公共利益作为一个概念的终极目的，意在探求人类社会如何才能创造秩序与合作，并建立一种合乎共同价值观的公共生活。但一般而言，对公共利益既不能进行分解和量化，也不能做到有意义的测量，因而很难在某些分析中被运用。公共利益概念的复杂性、变动性以及缺乏操作性，使得它难以成为一个受欢迎的分析工具。“与其说公共利益概念所起的作用，是给我们应该做什么提供了一种明确的界定，甚或为特定的决策问题提供了可使用的标准；还不如说，它是作为一种问题的标志被摆在行政决策和行为面前的。”
然而，笔者认为，一方面，在现代社会，集体利益或公共利益概念在政治理论中发挥着至关重要的作用，并以“民享”的形式构筑了民主理念的主要基础。另一方面，“公共产品”理论表明，对自身利益不加节制的追逐最终将自拆台脚，而纯粹由个人私利所驱动的社会注定充满挫败与不幸。公共产品观念凸显了公共利益或者集体利益，它不同于个人或集团的私人利益。这为政府干预提供了必要理由。除此之外，人类在理性光辉的照耀下，可以通过放弃从正面界定公共利益及其所有具体形态的徒劳努力，转而以反向排除的“过程控制”，对公共利益共有的特征进行原则性框定，将不属于公共利益的东西不断筛选掉，最终能够以此明确公共利益的内容和具体形态，即确定公共利益的“合理边界”。通常，对公共利益形成过程的分析往往比探求公共利益本身是什么更能说明问题。作为目标来追求的公共利益既可以被看作一种客观存在物，也可以被视为一种正在进行的过程。它的质量和重要性既与追求它的过程有着密切的联系，又与它必须被永远追求这种认识有着密切关系。
公共利益需要政治哲学加以阐释
公共利益的美好图景要求每一个社会成员都要“力争保持一种献身于社会发展的精神、一束投向遥远未来的目光，以及包容一切的公平感”。公共利益作为一个令人困惑的概念，同时也体现出一种令人向往的永恒“共同善”的价值诉求。纵观人类历史长河，人们对公共利益的理解总是与对善的理解交织在一起，经历了一个从抽象的道德原则向具体个体的共同福利转变的过程，即从“共同善”向“个人善”的演变。然而，仅就西方三大政治哲学流派而言，对“共同善”与“个人善”关系的理解也不尽相同甚至迥异。社群主义强调高级的善，尤其强调最高级的善即“公共或共同善”（public good or common good），“个人善”必须服从“共同善”。而在自由主义者眼中，权利优于善，所谓“共同善”就是那种能保证个人自由选择能力的善，这种共同善的概念要求限制人们对公共价值的追求。晚近复兴的共和主义试图调和自由主义与社群主义，尽管论及共和主义总会“令人肃然起敬”，但是其关于善的纷争至今尚未尘埃落定。
西方政治哲学的复兴以罗尔斯《正义论》的问世为标志，旨在守望一个日益衰落的公共生活世界中的应然价值，同时也意味着以哲学的方式考察政治问题重新获得了合法性，以及哲学这一知识类型在当代的重新登场。在现当代，政治哲学具有实践功能、导向功能、和解功能、探讨功能四大功能。就实践功能而言，政治哲学的任务是关注那些与重要的政治冲突有关的深刻问题，如公共利益是否存在，达成公共利益是否可能，公共利益与私人利益的冲突如何解决等问题，都需要借助政治哲学加以阐释。就导向功能而言，当一个政治共同体把他们的政治和社会制度当作一个整体来加以思考，把他们自己当作公民来对待，把他们的目标和目的当作一个历史悠久之社会的目标和目的时，就不能不从公共利益的维度和高度来阐明。就和解功能而言，政治哲学力图抚慰我们对于某一社会的失望和愤怒。通过恰当理解某一社会制度只有经历较长时间才能达到目前这种合理状态，能够提醒人们人类追求公共利益的制度是政治共同体的内在合理诉求，需要保持历史的观念，以达到现实与历史的和解。就探讨功能而言，即探讨实践政治之可能性的极限，政治哲学是一种现实主义的乌托邦，它能使我们坚信：我们的社会制度至少允许一种合宜的政治秩序的存在，从而一种足够正义但不完美的制度是可能的。换言之，总能找到一种足够正义的制度来实现公共利益，尽管它不完美，但可以接近完美。
政治哲学的努力在于使人们走出柏拉图的“洞穴”，去追寻更美好的政治共同体生活和更完善的政治共同体社会。“政治哲学在为根本性的政治原则和政治理想提供源头活水方面发挥着不可替代的作用。”政治共同体需要政治哲学的反思与观照，从而凝聚成政治共同体美好的价值共识——“共同善”。公共利益作为人类社会孜孜以求的“共同善”，总是与一个政治共同体存在和发展所必需的应然价值密切相关，人类社会只要存在，就不可能停止对公共利益的追问。当知识上的“公共利益”由于被诸多学科以不同言说方式而支离破碎的时候，需要政治哲学担当知识完整性与统一性的责任；当实践上的“公共利益”被以神圣崇高的名义而肆意践踏的时候，需要政治哲学的澄明与引领。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院）