摘要: 区域协调发展是新时代国家重大战略之一。它本身蕴含着丰富的中央与地方关系，也需要在央地关系视角下进行解析。在社会主义市场经济的内在结构中，发展的动力主要来自地方和社会，中央则主要负责促进和协调。在促进区域协调发展的过程中，中央处于枢纽性地位。党中央的集中统一领导是区域协调发展的政治保障，中央的立法权和行政权则是其制度载体和运行依托。区域发展不协调既是各地发展条件各异等现实因素的结果，也有国家政策倾斜的人为因素。中央首先应当扫除发展障碍，释放地方和社会的发展动能，为各地方创造平等的发展机会，同时应当对发展不协调进行精准的制度纠偏。区域协调发展目标具有长期性，必须健全促进区域协调发展的法律机制。
关键词: 区域协调发展；央地关系；中央统一领导；共同富裕；社会主义市场经济
一、作为央地关系议题的区域协调发展
自从党的十六届三中全会提出“五个统筹”以来，区域协调发展在党的各类文件中得到反复强调，其重要性也日益彰显。党的十八大以来，围绕如何促进区域协调发展的问题，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列新理念、新思想和新主张，对于推动我国的区域协调发展作出了重要理论贡献。特别是党的十九大以来，区域协调发展进一步上升为新时代国家重大战略，与此同时，党和国家更加关注从体制机制上实现区域协调发展的长效性、稳定性。习近平总书记在党的十九大报告中，站在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的高度特别提出“实施区域协调发展战略”，具体而言，“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。”[1]根据党的十九大报告确定的基本精神，中共中央、国务院于2018年11月共同出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，对建立更加有效的区域协调发展机制提出了总体设计。时隔两年，党的十九届五中全会再次强调区域协调发展的重要性，并且结合近两年区域协调发展新机制的实践情况，特别强调要“健全区域协调发展体制机制”。[2]2021年11月，党的十九届六中全会将实施区域协调发展战略总结为“党加强对经济工作的战略谋划和统一领导”的重要内涵。[3]随着党的文件中关于区域协调发展的论述具有日益丰富的内涵，区域协调发展体制机制的重要性也日益凸显。
从体制机制的角度看，区域协调发展实际上涉及国家整体与局部之间以及局部相互之间的关系，而这种关系在性质上属于宪法央地关系的范畴。在区域协调发展的实践变迁中，我国区域协调发展战略本身就是中央针对各地方发展不平衡的现状及其衍生问题提出的，这一战略的实施涉及中央如何处理其与各地方的关系，以及中央如何运用自身权威来维持不同地方之间的关系平衡。观诸区域协调发展过程中的各种举措，每一项举措从提出到实施也都离不开中央的关键性作用。近年来，国家实施了多项区域协调发展政策或措施，比如，促进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准高质量建设雄安新区，推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，推动中部地区高质量发展，鼓励东部地区加快推进现代化，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善生产生活条件。在前述这些促进区域协调发展的措施或对策中，“促进”“推动”“鼓励”“支持”等动作的潜在主体都是中央，在各地方协调发展的过程中也离不开中央的统一领导。因此，区域协调发展这一规范命题本身蕴含着丰富的中央与地方关系，也需要在央地关系的视角下进行解析。
然而，揆诸目前法学界关于区域协调发展的研究现状，从宏观央地关系角度着眼的分析较少。现有研究主要采取以下三种思路：一是经济法学的思路，即通过国家的宏观调控活动，特别是经济立法来促进区域协调发展，其中既融合了典型的经济法手段，也吸收了行政法、环境法和社会法等方面的内容，[4]同时亦不乏结合经济宪法角度的分析，即将经济法学的规范基础推演至《宪法》第15条第2款规定的“国家加强经济立法，完善宏观调控”；二是行政法学的思路，即结合行政法的理论从区域行政协议、区域性组织、区域行政规划、区域行政指导等方面着手，通过厘清区域协调过程中的行政法律关系来深化相关的区域行政法治；[5]三是宪法学的思路，即主要从宪法国家权力关系或国家权力与权利关系的角度分析区域协调发展。宪法学角度的分析目前主要集中于三个领域：一是将区域发展视为一项基本人权，由此分析国家对区域发展权所应承担的宪法义务；[6]二是从地方制度的角度，分析区域协调发展的法制框架；[7]三是从区域合作的角度，为区域合作立法或区域合作协议提供法治框架，[8]这种思路尽管因其具体内容同时带有立法学或行政法学的色彩，但基本上可以归入宪法地方制度的范畴。从总体上看，当前的宪法学研究思路并没有充分意识到区域协调发展在根本上是一个中央与地方关系的议题。央地关系角度的分析不仅能够从内部强化宪法学的研究思路，而且对于经济法学和行政法学的研究思路也有一定借鉴价值。无论是从经济法角度对国家宏观调控的关注，还是在行政法上对行政行为或行政组织的关注，都离不开合理的央地结构框架作为支撑。
考虑到当前研究中的宪法学思路较为薄弱，特别是对于中央在区域协调发展中的地位分析较少，本文尝试将区域协调发展视为一项央地关系议题，并从宪法央地关系的角度厘清中央和地方在区域协调发展中的定位和分工，特别是对于协调区域发展而言最为重要的中央的角色和地位，据此将中央对区域协调发展的职责予以类型化，并结合当前区域协调发展中的实践问题，对如何更好发挥中央的作用略陈浅见，以求教于方家。
二、区域协调发展中的中央与地方分工
中央和地方在区域协调发展中的分工取决于一个前提，即发展与协调的关系结构，而这一关系结构的存在背景是社会主义市场经济。相比于计划经济，社会主义市场经济可以更好地促进发展，必须先有发展才能谈协调。既不能只讲发展不讲协调，更不能为协调而阻碍发展。在社会主义市场经济的规范框架中，市场经济决定了发展的动力主要来自于市场、社会和地方，而社会主义原则决定了中央应当承担起协调的职责。
（一）市场经济、发展动能与协调功能
随着社会主义改造的完成，我国自1954年宪法起逐渐确立起高度集中的计划经济体制。1954年《宪法》第15条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”1975年《宪法》和1978年《宪法》基本延续了1954年《宪法》的经济制度，都采取了社会主义计划经济体制，否定市场的应有作用。在事实上，计划经济在发展实践中的比重还要远远高于宪法文本中的规定，特定时期国家计划的执行是较为僵化和极端的。
在这种高度集中的计划经济体制之下，一切经济和社会发展都必须成为国家计划的一部分，而国家计划实际上又只能集中于中央。对于国家或中央而言，其计划决定着地方和整个社会的经济活动和发展规划；对于各个地方而言，其负有保证国家计划执行的职责，并且只有在此前提之下，才可以规划地方的经济建设、文化建设和公共事业；对于个人而言，宪法禁止其利用任何手段破坏或违反国家经济计划。由于计划经济较多偏向平均主义、命令主义和中央集权，因此市场的作用被排除，个人和地方的发展积极性受到较多限制。实践证明，由中央集中国家发展动能是缺乏效率的，计划经济体制既牺牲了发展，使宪法所预想的高速度发展几乎不可能，同时也掩盖了地方之间的自然差异，由此地域不平衡的问题也被遮蔽。
改革开放以后，单一计划经济所造成的各种弊端逐渐受到反思，因此，1982年《宪法》在一定程度上修正了传统的计划经济模式，其第15条第1款规定，“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”尽管仍然实行计划经济，但市场的辅助性作用得到肯定，由此，个人和社会在市场竞争中不断释放出发展动能。将发展动能由国家和中央转移到个人、社会和地方，真正地带来了发展的高效率和高速度。因此，1993年《宪法修正案》第7条将原计划经济条款改为“国家实行社会主义市场经济”。此后，1999年《宪法修正案》第12条进一步将“发展社会主义市场经济”明确写入宪法序言的基本国策条款中。
对于社会主义市场经济条款的内涵和结构，学者一般认为，“‘社会主义市场经济’基本要义在于市场在资源配置中起决定作用，体现公平、公正与透明。要充分发挥这种作用的前提是，既有市场本身的充分竞争与开放等内在条件，又有政府足够的中立，防止滥用行政权力干预甚至构成行政垄断的外在条件。”[9]因此，由计划经济到市场经济的转变在根本上意味着，国家由集中并垄断经济和发展的动力到将这种动力赋予个人和社会。在国家与社会的关系上，充分承认个人和社会的自主性，通过赋予个人、市场和社会以自治性地位，来释放发展的动力。对于国家而言，必须由计划经济中的直接的命令者、控制者和资源分配者，逐渐退居到宏观调控的中立位置上，逐渐从直接的社会经济活动中撤出。但市场竞争会不断放大个人与个人之间、地方与地方之间、区域与区域之间的差距。除了个人间竞争所导致的问题以外，地方间竞争所导致的问题也不断涌现，这些问题及其所造成的矛盾随着改革开放的进行而不断增大，由此，发展协调的问题也逐渐出现。
（二）个人、社会和地方是发展原动力
由计划经济到市场经济的转变也深刻改变了我国的中央和地方关系。在计划经济体制之下，地方必须处于中央的集中计划之中，几乎没有自主性和积极性可言。尤其体现在财政上，中央和地方实行统收统支，即通常所说的“吃大锅饭”的央地财政结构。而随着市场经济的不断发展，为了刺激地方和社会活力，中央和地方则改为“分灶吃饭”的大包干体制，即明确划分收支、分级负责、责任权力利益相结合，在分级包干之后一般5年不变。这种体制承认地方利益的独立性，因此激发了地方经济发展的主动性和积极性。事实上，1975年《宪法》第10条和1978年《宪法》第11条第2款都从国民经济发展的角度考虑到中央与地方关系，并明确规定了“充分发挥中央和地方两个积极性的方针”，但是由于计划经济高度中央集权的影响，地方积极性实际上并没有得到充分的发挥。
因此，1982年《宪法》没有继续将两个积极性原则规定为经济发展方针，而是规定为中央和地方国家机构的职权划分的原则，即第3条第4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”不仅如此，1982年《宪法》开始认真考虑并最终决定向地方下放权力。彭真同志在说明宪法修改草案时指出：“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大，一个省就有几千万以至上亿人，相当一个大、中国家，各地政治、经济、文化发展很不平衡，这样规定，有利于各地因时因地制宜，发挥主动性、积极性，加速整个国家的建设。”[10]因此，在权力下放的过程中，不仅地方国家机构的职权得到扩大——特别是首次规定地方立法权，而且权力下放也为地方国家机构采取促进本地方发展的各种措施创造了规范空间。各个地方发展得更好，才会增加整个国家建设的速度。
改革开放以来，我国取得了巨大的发展成就。一方面，这是因为市场经济模式承认了市场和社会主体的自主性，以“无形之手”促进了整个国家的发展，现行《宪法》关于经济体制的内容经过多次修改，但有一条清晰的主线，即不断承认私营经济的地位并肯定企业、经济组织的自主权。另一方面，也是因为在权力下放的过程中充分调动了各地方的主动性和积极性。对于改革开放以来我国连续保持高速发展奇迹的原因，经济学理论中存在着一种广为接受的地方官员晋升锦标赛模型，“以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。从国际比较的角度看，如果说地方政府在中国经济增长奇迹中作用巨大的话，那么这种作用的制度基础就是晋升锦标赛模式。”[11]易言之，在既定的政治和法律框架中，地方政府因为晋升等激励因素而千方百计地采取各种措施来发展地方经济，而这最终造就了中国经济发展的奇迹。因此，在整个国家的发展中，必须始终认识到个人、市场、社会和地方才是最为基础和原始的发展驱动力。
（三）社会主义原则与中央的协调功能
改革开放以来，我国经济社会发展取得了显著成就，但区域发展不平衡不充分的问题日益突出，同时区域经济发展分化的态势日益明显，发展动力极化的现象也日益显现，部分区域在发展方面面临较大困难。这种情形的出现虽然是市场经济体制的必然结果，但是却与“社会主义市场经济”中的“社会主义”相冲突，因为社会主义的本质是共同富裕，它要求国家预防和纠正个人与个人之间、地方与地方之间、区域与区域之间在发展上的两极分化。如邓小平同志所说：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了......我们提倡一部分地区先富裕起来，是为了激励和带动其他地区也富裕起来，并且使先富裕起来的地区帮助落后的地区更好地发展。”[12]从规范角度来看，在现行《宪法》第15条等条文的规范脉络中，市场经济要受到社会主义的实质性限定，而社会主义则以社会平衡、共同富裕为核心要义。[13]
我国是统一的多民族国家，宪法所采纳的国家结构形式是社会主义单一制，区域协调发展不仅是各民族共同繁荣的必然要求，也是国家单一性、统一性和整体性的必要内涵。如果不能有效解决区域发展不平衡问题，其所引起的央地间矛盾、地方间矛盾、民族矛盾等必然会造成国家的混乱。因此，对于区域发展不平衡、不协调现象，国家和中央要按照社会主义的原则进行干预和纠正。但干预和纠正的措施不能否定市场经济本身，否则就会重新回到计划经济时代，而计划经济体制本身是没有发展和效率的。中央必须在尊重市场经济体制的前提下承担发展协调的职能，必须坚持发展和效率优先，同时兼顾公平。协调发展的前提是发展，必须在肯定发展首要性的前提下才有协调的问题。在分析区域协调发展问题时必须承认一个大前提，即宪法所确立的社会主义市场经济体制。
因此，从根本上说，现行《宪法》的社会主义市场经济条款决定了发展与协调的关系结构。基于市场经济定位，国家或中央必须将发展动能赋予市场、社会和地方，而不能取而代之，更不能返回到高度集中于中央的计划经济时代；基于社会主义原则和单一制原则，国家或中央必须对发展不平衡不充分承担起协调职能，但协调不能在实质上损害发展和效率。经过四十多年的改革开放，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展的空间结构已经发生深刻变化，区域协调发展是新时代科学发展的根本要求。正是在此背景下，习近平总书记高瞻远瞩、深谋远虑，强调“我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路”，并把实施区域协调发展战略作为新时代国家重大战略之一，作为贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。
三、中央在区域协调发展中的枢纽地位
基于中央和地方在区域协调发展中的分工，中央在区域协调发展中处于枢纽性地位。这一地位主要体现在三个方面：在政治层面，党中央的集中统一领导是区域协调发展的根本保障；在制度建构层面，中央的各项立法是区域协调发展战略的必要载体；在制度运行层面，中央的行政权则是区域协调发展的执行依托。后两方面在《宪法》规范上分别以全国人大及其常委会和国务院为主体，[14]因此，中央在区域协调发展中的枢纽性地位兼容党规国法，在政治枢纽之下兼含立法枢纽和行政枢纽，形成以分工为基础的协调整体。
（一）党中央领导作为协调的政治保障
我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大且艰巨的问题。要解决好区域协调发展的问题，离开党中央的集中统一领导是不行的。我国的区域协调发展战略从提出到发展完善，都是首先在党的重要文件中得到确认，然后再转化为国家制度和法律机制。因此，党中央是区域协调发展的政治枢纽。以习近平同志为核心的党中央提出区域协调发展战略，是对时代命题的深邃思考，是对经济规律的深刻把握，是对未来发展的深远谋划，展现了高超的政治智慧、宽广的战略眼光和强烈的历史担当。离开党中央的集中统一领导，区域协调发展本身既会失去政治保障，也会丧失重要的顶层设计。近年来，我国在区域协调发展机制方面进行了较多的实践探索，在区域立法协调等方面也形成了若干具有中国特色的典型样本，党中央的政治谋划和顶层设计是最为重要的原因。“没有党中央关于区域协调发展的顶层设计，没有区域各地省级党委贯彻中央顶层设计的部署，要想取得已有的成绩，是不现实的。”[15]
在区域协调发展过程中，必须坚持党的领导的全面性、系统性和整体性。党的百年奋斗历史经验充分说明，“党的领导是全面的、系统的、整体的，保证党的团结统一是党的生命；党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任，坚持党的领导首先要旗帜鲜明讲政治，保证全党服从中央。”[16]2018年修宪以后，党的领导进一步写入现行《宪法》正文，其第1条明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”由此，关于党的领导的宪法规范发生重大变化，党的领导本身也得到规范确认和强化，宪法规范与宪制实践的分野得到弥合。从规范角度来看，“将‘党的领导’规定于社会主义的根本制度之后，并明确指出‘党的领导’是‘中国特色社会主义最本质的特征’，使得中国共产党的领导不再局限于特定领域，为执政党全面领导国家和社会提供了最直接的规范依据。”[17]将党的领导明确写入《宪法》正文，也有助于在区域协调发展中进一步坚持和完善党的领导，特别是有助于强化党中央对落实区域协调发展战略的集中统一领导，为这一战略的实现提供必不可少的政治保障。
从现行《宪法》正文的内在结构来看，需要准确理解关于党的领导的宪法规范与其他宪法规范的关系，特别是与国家机构宪法规范的关系。党的领导进入《宪法》正文并不意味着以党的领导取代国家机构及其职权，相反，党的领导是国家机构正确履行职责的政治保障。根据学者的规范阐释，党实施领导权的总的原则是，“党总揽全局是指党要把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推进改革。其重要的法理内涵在于总揽不是包办代替，而是在国家机关职权独立前提下的总揽。”[18]就区域协调发展而言，如果说中央在区域协调发展中处于枢纽性地位，那么，党中央的集中统一领导则是这一枢纽的最核心要素。与此同时，还需要其他部件围绕核心要素协调配合、同频共振，才能使中央的枢纽性作用得到充分发挥。因此，在充分发挥党中央集中统一领导作用的同时，还应及时将党中央的相关战略布局、政策部署及时转化为中央国家机构的相应立法和行政活动。
（二）中央立法权作为协调的制度载体
党中央有关区域协调发展的战略和政策首先必须及时有效地转化为相关立法。“中国共产党作为执政党，领导国家建设当然包括对立法活动的领导”，[19]因此，通过立法将党中央的区域协调发展战略制度化是顺理成章的。在我国，凡有全国一致性质的事项均应由全国人大及其常委会制定全国性法律，这是《宪法》第3条第4款中央统一领导原则的基本要求。就区域协调发展而言，全国人大及其常委会是重要的立法枢纽。除制定法律以外，全国人大依《宪法》第62条第10、11项的规定，审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算以及预算执行情况的报告。全国人大常委会依《宪法》第67条第5项的规定，在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。前述关于国民经济和社会发展计划和计划执行情况、关于国家预算和预算执行情况的审查批准权，直接决定着整个国家的社会经济发展方向，对区域协调发展也具有重要的框架性意义。
在我国现有法律体系中，已经存在部分与区域发展相关的法律，比如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》《澳门特别行政区基本法》《香港特别行政区基本法》《城乡规划法》等。近年来，全国人大及其常委会在党中央的领导下进一步加强了区域协调方面的立法，比如2020年的《长江保护法》和2021年的《海南自由贸易港法》等。此外，全国人大常委会还围绕经济特区、自贸区、浦东新区等作出了一系列授权决定。总体来看，关于地方和区域发展的法律体系日益完备，这些法律也涵盖了特别区域的发展，但就目前的立法状况而言，“缺乏如何全面促进区域协调发展的综合性的基本法规定”。[20]特别是近两年以来，党中央对于区域协调发展作出一系列新部署，提出一系列新主张，应当及时将这些部署和主张有效转化为相关法律制度。结合目前的实践和学理，下列三方面的立法具有基础性、重要性和迫切性，需要通过相关立法活动确立区域协调发展战略的制度载体。
第一，区域协调发展基本法。对于以法治手段促进和保障区域协调发展，学者认为最重要的是“在中央层面，应当制定促进区域协调发展的‘区域发展基本法’”，原因在于“我国区域发展立法秩序尚不完善，区域发展管理机构缺位，有关跨省、跨市、跨地区之间的区域合作仍处于无法可依的状态。这种状况不仅导致全国区域战略无法得到有效开展，而且导致区域间合作不断出现矛盾冲突。”[21]区域协调发展基本法有助于搭建一个必不可少的基本法律框架，对区域协调发展的具体领域形成统领和指导作用。
第二，中央与地方关系法。中央与地方关系法构成区域协调发展的组织和结构基础，而现有立法仅简单勾勒出地方人大和地方政府的基本组织和职权框架，大多是简单重复宪法中的相关内容，具有独立价值的内容较少。这种立法状况对区域协调发展的稳定性和长期性构成了制约和障碍。因此，早有学者从区域协调发展机制的角度建议：“制订中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财政关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象。”[22]从实践发展来看，近几年我国在央地关系领域形成了一些成熟经验，需要结合区域协调发展战略推进相关的立法活动。
第三，区域协调发展和社会调控方面的专项立法。从规范上讲，“区域协调发展领域制度的规范性基础具有现行宪法的依据，即根据我国《宪法》第15条关于‘国家加强经济立法，完善宏观调控’的规定，国家通过依法实施区域经济调控的措施，来实现现代化经济体系的空间布局，促进区域经济的优势互补和高质量发展。”[23]区域协调发展广泛涉及财政、税收、金融、生态等各个领域，这些领域的调控性立法对于扎实推进区域协调发展至关重要。“为实现区域协调与均衡发展，全国人大及其常委会应履行其专属立法权，尽早制定统筹区域协调发展的财政、税收、金融、土地征收及生态补偿等方面的法律。”[24]
最后需要强调的是，中央立法本身的作用在于将党中央关于区域协调发展的战略和政策转化为有效的制度载体。而制度载体之所以重要，是因为法律本身能够使国家在区域协调发展方面的作用或活动有章可循，防止超出制度预期的随意性，排除公权力的不作为和乱作为。如学者所说，“政府在干预区域协调发展的过程中会发生一种政府干预的失败，会出现公共部门集体的有限理性”，因此必须借助基本法律机制来加以规制，“区域协调发展基本法对政府行为及其职能边界进行规范和制约，从而克服政府在协调区域平衡发展过程中的失效，为正当协调区域间的发展提供法律保障。”[25]
（三）中央行政权作为协调的运行依托
党中央关于区域协调发展的战略和决策以及全国人大及其常委会的相关立法，都需要依托中央行政权来付诸执行和运行。在我国《宪法》所规定的国家权力结构中，国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。国务院不仅要在政治上落实党中央的决策，也要在法律上执行全国人大及其常委会的法律和决议，并统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。因此，国务院构成区域协调发展的行政枢纽，以国务院及其职能部门为主体的中央行政权是区域协调发展制度的运行依托。[26]对于包括区域协调发展在内的事项，它当然地具有行政上的统一领导权和管理权。根据《宪法》第89条的规定，国务院不仅制定行政法规，发布决定和命令，而且有权编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，也对全国的经济工作和城乡建设、生态文明建设，教育、科学、文化、卫生、体育等工作具有领导和管理权。这些权力的行使都会直接影响各地方在发展中的协调关系。从目前中央行政权在区域协调发展实践方面的现状来看，主要有以下四方面问题需要注意：
第一，我国的区域协调发展实践一直具有较强的政策性，科学性和稳定性略显不足。比如，原有的行政和经济区域划分本身就是以前计划经济体制下满足行政管理需要的产物，必须以科学基础进行体系性重构。目前，中央根据地理空间的主体功能来划分功能区，这是区域协调发展战略执行中的巨大进步。2018年11月两办共同出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中有相当内容是关于区域协调发展中的行政机制的要求。当前，中央关于区域协调发展方面的行政职能正在经历由政策性向科学化转变的关键阶段，因此，需要从行政体制机制层面进一步克服原有政策性的不足。
第二，与区域协调发展实践的政策性相对应的是法治化问题。政策性本身内含着随意性，因此与法治化的要求存在一定冲突，由于政府协调功能本身就是对市场和社会的干预，随意性内在地具有权力滥用的危险。在促进区域协调发展的过程中，“政府（尤其是中央政府）通过行政力量对区域协调发展的相应制度以及环境进行建构，市场在这一建构过程中发挥作用的空间较小。”[27]在不断完善区域协调行政机制的过程中，应当充分考虑到如何规范和控制行政权，按照法治政府建设的要求完善区域协调发展的行政机制。
第三，区域协调发展需要特定行政机构的组织支撑，对于中央人民政府而言，有必要设立专门负责区域协调发展的行政审议和管理机构，从而保证区域协调发展战略得到更有效地落实。有学者主张，“我国应当在中央层面设立专门的区域发展管理机构，使区域管理由分散转向统一。”[28]考虑到目前我国中央层面缺乏专门的区域发展管理机构，此建议极具必要性。当然，仅仅设立行政管理机构是不够的，更重要的是设立类似于委员会制的审议和决策辅助机构，实现审议决策机构和执行管理机构并举，从而更有效落实国家区域发展战略。
第四，行政机关直接参与区域协调发展的政策实施和机制实践，对区域协调发展的最新状况和问题具有行政上的感知优势，中央人民政府作为统筹并执行区域协调发展战略的最高国家行政机关，不仅能够有效汇集全国区域协调发展的各类信息，更享有相关的行政立法权。考虑到我国区域协调发展的实践演变较快，而全国人大及其常委会的区域协调发展立法需要以积累较为成熟的机制和实践作为基础，因此，在完善区域协调发展机制的过程中必须用好国务院的行政立法权，从而有效衔接中央行政权和中央立法权，使全国人大及其常委会和国务院在区域协调发展上实现功能对接。必要时由国务院制定先行性行政法规，为全国人大及其常委会制定法律提供成熟的经验基础。
四、中央的协调发展职责
中央在区域协调发展中的枢纽性地位还必须在宪法关系中具体化为特定的职责。结合社会主义市场经济的前提性限定，中央对区域协调发展的职责可以区分不同情形从而类型化，并在类型化的基础上实现互补。对于制约各地方全面充分发展的各种制度壁垒，中央应当在全面深化改革中消除障碍，进一步释放地方的发展动能；对于既有发展机制的内在结构性问题，特别是机制不均衡问题，中央应当为各地方创造平等发展机会；而对于因自然发展条件所导致的发展不协调，中央应当进行精准的制度纠偏，从而实现地域间的实质平等与均衡。
（一）尊重和促进地方的全面充分发展
从规范角度来看，基于现行《宪法》的市场经济条款，中央对市场、社会和各地方的发展首先必须承担尊重和促进的义务。尊重意味着不妨碍或损害其发展动能，促进意味着通过改革进一步释放其发展动能。无论是尊重还是促进，都意味着中央在发挥地域协调职责时，尽可能减少对各地方发展的限制。因为从根本上讲，中央的区域协调职能不是为了限制发展，而是为了最终促进各区域的更好发展。只有更好释放市场、社会和各地方的发展动能，只有各区域得到充分发展，国家整体的充分发展才是可能的。必须时刻铭记的是，发展的动力来自于个人、社会、市场和地方，区域发展权也必须在区域内实现个人与集体的高度统一。如学者所说，区域协调发展的逻辑起点是区域发展权，但是，“区域发展权的主体应当侧重集体，更强调具有相同自然和社会特征的主体之间的连带，以个人与社会的社会连带为落脚点，体现民族集体人权和个人人权的高度统一，通过区域集体的发展实现区域内个体的全面自由的发展。”[29]中央对地方充分发展的尊重和促进，在某种意义上也是对个人发展的尊重和促进。
从历史演变和发展基础来看，我国的社会主义市场经济体制是由传统的计划经济转型而来的。过去四十多年的改革过程，在本质上就是不断给市场和社会松绑并释放其发展动能的过程。在未来的改革过程中，必须进一步破除限制发展的各种藩篱和壁垒。习近平总书记强调指出，“我们要坚决破除一切妨碍发展的体制机制障碍和利益固化藩篱，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。”[30]对于不断破除限制发展的藩篱，理论界在传统上较多着眼于政府与市场的关系，即不断减少政府对市场的不必要的限制和干预，从而更好发挥市场的活力。但就中央和地方关系而言，经常受到忽视的是，由计划到市场的转型也要求中央处理好其与地方的关系。
在过去四十多年的改革过程中，为了克服中央高度集权的弊端，中央不断向地方下放管理权，由此，计划经济时代的中央集权逐渐转向市场经济体制的地方分权。近十年来，中央政府进一步通过“放管服”改革和审批权下放，不断释放市场、社会和地方的发展活力。李克强总理多次强调，要紧紧扭住“放管服”改革这个“牛鼻子”，逐步厘清政府和市场的边界，消除市场主体生产经营活动中的羁绊，破除生产要素合理流动与有效配置的障碍，切实解放和发展生产力，“‘放管服’改革是全面深化改革的重要内容，是转变政府职能的主要抓手”，因此，未来的改革实践中，必须“面向市场主体切身需求，以更大力度深化‘放管服’改革”。[31]
按照党中央决策部署，国务院审改办和国务院各有关部门大力推进行政审批制度改革，不断削减和下放行政审批事项，持续向市场、社会和地方放权，有效破除了制约创业创新的各种不合理束缚，降低了制度性交易成本，极大激发了市场活力、社会创造力和地方积极性。据国务院审改办2017年的统计，“2013年以来国务院分9批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项。”[32]此种权力下放仍在继续，作为其中较为重要的下放实例，2020年3月国务院决定大幅下放用地审批权，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权各省级政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。[33]通过进一步的权力下放，市场、社会和各地方的发展动能得到进一步释放，将有助于更有效地促进各区域的充分发展。
（二）为各地方的发展创造平等的机会
市场经济本身要求公平竞争和机会平等。早在20世纪90年代，法学界就已经从公民平等权、民法平等原则和立法平等以及其他不同方面充分论证市场经济本身对平等性的内在要求。[34]但学术界对于区域协调发展背景下的地方间平等则一直缺乏足够关注。在比较地方制度中，各国宪法实践通常都承认各地方单位有权受到国家的平等对待。实际上，基于我国现行《宪法》第33条第2款平等原则的规范解释，可以认为国家平等对待公民的义务“必然衍生出国家平等对待各地方单位的义务”。[35]各地方不仅享有发展的权利，而且享有平等的发展权利。基于现行《宪法》的市场经济条款，中央对市场、社会和各地方的发展不仅要承担尊重和促进的义务，而且要承担同等促进而不歧视的义务。因此，国家有义务创造使各地方平等发展的机会。只有中央的尊重和促进职责与平等原则结合，各区域的充分发展才是完整的。
在过去的改革进程中，为了促进市场和社会发展，我国经历了长期的中央向地方放权的过程。但是，基于一种过渡性和试验性的考虑，中央在放权过程中采取了非对称型的梯度放权策略。“为了使权力下放取得预期成效和避免因权力的普遍下放所可能导致的管理上的混乱，只能选择一些客观上有利于推行改革开放政策的地区进行试验，取得经验后再逐步加以推广。”[36]因此，从经济特区到沿海开放城市，再到粤港澳大湾区、浦东新区、海南自贸港，改革开放过程中形成了“东重西轻”的发展格局。并且，东南沿海地区之所以发展较快，除自然条件等先天优势以外，国家的政策倾斜和优惠是其中非常重要的原因。由于我国地广人多，地域差异较大，再加上改革本身具有复杂性，改革初期采取非对称型的梯度放权策略是合理的，但其问题在于，东南沿海受到中央的特殊优待，形成了先发优势，而其他地区则因制度性、机制性或政策性原因而遭受了发展不平衡的结果。
对于促进各地方协调发展，中央在宪法上有义务消除针对不同地方的、缺乏合理性的、不平等的差别待遇，使各地方的发展动能得到平等且充分的释放，在长远上应当逐渐改变“东重西轻”的发展格局。近几年来，这一问题在理论界和实务界已经受到越来越多的关注。“在由计划经济向市场经济转轨的过程中，先期的政策倾斜与国家制度安排，一定程度上导致了地区经济发展的不平衡。但在市场经济渐趋成熟，资源的吸附效应不断发挥作用的情况下，任由市场配置资源的经济发展，则加剧了地区发展的不平衡性。因此，中央政府积极主导西部大开发、东北老工业基地振兴、京津冀协调发展等区域协调发展战略。”[37]目前，随着西部大开发、东北老工业基地振兴等政策的推进，体制机制原因所导致的地域不平等和不均衡问题有所缓解，但应注意的是，历史上为促进地方发展而采取的政策优惠至今仍然在海南自贸港等地方不断延续，[38]此类措施应当结合区域协调发展战略在全国范围内进行重新布局。
（三）以地域性制度纠偏促进实质平等
对于个人、市场、社会和各地方的发展动能，即使中央完全做到“一碗水端平”式的机会平等，保障各地方完全平等的发展权和充分的发展机会，区域发展不平衡、不协调的现象仍然是不可避免的。这是市场经济体制中市场主体之间和各地方之间自由竞争的必然结果。市场经济体制本身必然导致区域非均衡性增长，这一命题在20世纪后半叶已经得到经济学理论的充分证明。况且，区域协调发展问题在经济和政策上具有高度复杂性。任何国家，特别是大国，往往在国内不同地方之间存在着自然资源、地理条件、历史文化、民族状况、宗教等各方面的差异，由此不同区域之间在实现经济发展目标上的基础条件和发展水平必然存在差异，再加上国家发展规划和战略对不同区域也会产生不同影响，因此，地域发展不平衡就成为各国特别是大国发展中的普遍现象。如学者所说，“在大国经济发展中，地区经济发展不平衡是一种普遍存在的现象，或者说是一个普遍存在的规律。因此，区域协调发展就成为大国经济发展中的永恒主题。市场经济国家社会经济发展的历史经验证明，在区域经济发展上，市场往往‘失灵’，造成地区差距的扩大与区域之间的不公。对此的纠正，从目前各国探索出的办法来看，最好还是靠政府的力量，实施适当的区域政策并将其法律化。”[39]
中央必须基于地域之间的实质平等和国家整体利益的考虑，对区域发展不平衡进行制度性纠偏，这是区域协调发展的根本保证，也是最后手段。从手段上讲，中央对区域不平衡所采取的地域性纠偏措施具有多种表现形式，包括对特定地方的公共投资、财政转移支付、税收优惠、财政补贴、投资贷款优惠等。与这些不同措施相对应的法律制度也纷繁多样，有特定区域振兴法或开发法、区域合作保障法、国土整治法、环境保护法、流域发展和保护法等。从我国当前的区域协调发展实践来看，中央所进行的地域性制度纠偏应当注重三个方面：其一是协调和纠偏的精准性，即中央对地区之间的发展不协调要具有及时、有效和准确的感知，通过有效的体制和机制建设，精准发现地区之间发展不协调的状况和原因，并在此基础上采取精准有效的纠偏手段。自从习近平总书记系统论述“实施精准扶贫方略”和“六个精准”[40]以来，精准化已经成为我国扶贫工作的基本方略，未来应当将其扩展至区域协调发展战略中。其二是协调和纠偏的平衡性，即中央对地区之间的发展不平衡要按照实质平等和整体性原则达到纠偏结果的实质性平衡，而且特别重要的是，所谓平衡并不仅仅是地域之间的经济发展平衡，更包括以公民平等权为价值取向的基本公共服务的均等化，人口的增长同经济社会发展的平衡，全国范围内经济发展与社会、生态等方面的平衡。其三是协调和纠偏的立体性，即区域协调机制应当坚持构造的多元性，不仅中央要在全国层面建立区域协调机制，省市等层面也应当建立一套自身的区域政策，既协调辖区内不同地域之间的均衡发展，同时又接受国家层面统一的区域协调政策的指导与整合。此外，协调机制还应同时容纳公共部门、私营机构与社会组织的合力。从其他国家和地区的经验来看，精准性、平衡性和立体性是成熟的区域协调机制的普遍特征。比如，在欧洲范围内“形成了超国家、国家、地方等多个等级层次的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。”[41]对于大国的国家治理体系而言，地域性的协调和纠偏是一项必须通过的重大考验。
值得补充的是，对于协调区域不平衡而言，中央也必然存在“力有未逮”的领域，因此，中央也应当允许、鼓励、促进并保障不同地方之间和不同区域之间通过协商协议来实现其相互之间的发展协力。地方之间以自主自愿为基础的互助合作，往往比中央的干预更有效率。对于这种区际合作，中央有义务建立促进、鼓励和保障的法律机制，从而更好发挥区际协调协作行为的积极效果，同时也可以借助这一机制对区际冲突进行有效协调。目前，我国的区域间政府合作基本处于一种自发的状态，由于缺乏法律保障，相关合作协议在签订方面存在形式化的问题，在执行方面缺乏保障，在争端解决上基本无法可依，因此区域合作协议面临诸多实践风险。这就要求中央及时采取立法手段来促进和保障此类协作行为的效果。如学者所建议，“‘区域合作保障法’应当对区域合作原则、区域合作形式、区域合作机制、区域行政协议框架的性质、实施、执行等各方面内容加以规定，对各区域主体之间的合作行为进行确认、调整与规制，创设出各区域合作主体在法律上的权利义务关系，从而提高区域合作中的违约成本，进而引导各合作主体选择守约的行为路径。因此，‘区域合作保障法’是区域合作良性发展的重要保障，可以有效促进区域主体之间的交流与合作，使区域合作不再流于形式，转而取得实质性进展。”[42]
五、结语
我国是世界上最大的单一制国家，地广人多且地域差异大，只有各地方之间实现协调发展，整个国家的长期繁荣与稳定才是可能的。因此，区域协调发展上升为国家重大战略，其重要性自不待言。但由于我国高速发展所导致的多重因素的叠加效果，区域协调发展战略的实现具有复杂性，区域协调发展目标也必然具有长期性，因此，必须健全促进区域协调发展的法律机制。区域协调发展的规范基础是《宪法》第15条的社会主义市场经济条款，但其牵涉的宪法问题要广泛得多。在整个国家结构的高度，区域协调发展在根本上涉及到国家整体与局部之间的关系。就此而言，充分发挥央地两个积极性是我国国家纵向治理体系的显著优势。两个积极性中的中央的统一领导对于实现区域协调发展极为重要。在实现区域协调发展的过程中，如果缺少中央这一枢纽，那么随着地方之间差距的日益增大，最终受损的必将是国家的整体性和单一性。中央的枢纽性地位必须具体化为由恰当的机构所履行的恰当职责，只有在分工分类的基础上实现支撑与互补，中央统一领导的治理优势才能得到充分发挥。
注释:
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）》，载《人民日报》2017年10月28日第1版。
[2]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议（2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过）》，载《人民日报》2020年11月4日第1版。
[3]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议（2021年11月11日中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过）》，载《人民日报》2021年11月17日第1版。
[4]主要代表性成果可参见刘水林、雷兴虎：《区域协调发展立法的观念转换与制度创新》，载《法商研究》2005年第4期；黄茂钦：《区域协调发展的经济法治新维度——定位重塑与体系演进》，载《北方法学》2020年第6期；丁庭威：《促进区域协调发展的经济法路径——以“发展规划法”的制定为中心》，载《地方立法研究》2021年第4期。
[5]此方面的奠基性成果可参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。
[6]主要代表性成果可参见冉富强：《区域协调发展的国家义务与法治保障》，载《江西社会科学》2013年第8期。
[7]主要代表性成果可参见周叶中、刘诗琪：《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》，载《法学评论》2019年第1期。
[8]主要代表性成果可参见陈俊：《我国区域协调发展中的地方立法协调：样本探索及发展空间》，载《政治与法律》2021年第3期；于文豪：《区域财政协同治理如何于法有据：以京津冀为例》，载《法学家》2015年第1期；何渊：《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，载《现代法学》2016年第1期；叶必丰：《区域合作协议的法律效力》，载《法学家》2014年第6期；章玉洁：《论长江大保护战略下我国区域行政协议的法律规制》，载《理论月刊》2021年第4期。
[9]韩大元：《中国宪法上“社会主义市场经济”的规范结构》，载《中国法学》2019年第2期，第15页。
[10]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明——1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第551页。
[11]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期，第48页。
[12]邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第110-111页。
[13]参见张翔：《“共同富裕”作为宪法社会主义原则的规范内涵》，载《法律科学》2021年第6期，第19页。
[14]关于《宪法》第3条第4款的“中央”范围，主要存在两种不同观点。一种观点认为主要包括全国人大及其常委会和国务院，参见苗泳：《中央地方关系中的民主集中制研究》，法律出版社2016年版，第88页；王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第132页。另一种观点则进一步将党中央、国家主席和副主席、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院等全部纳入，参见郑毅：《论我国宪法文本中的“中央”与“地方”——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2020年第6期，第68-84页。
[15]陈俊：《我国区域协调发展中的地方立法协调：样本探索及发展空间》，载《政治与法律》2021年第3期，第35页。
[16]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议（2021年11月11日中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过）》，载《人民日报》2021年11月17日第1版。
[17]秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，载《法学研究》2019年第6期，第21页。
[18]蒋清华：《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》，载《中南大学学报（社会科学版）》2019年第6期，第91页。
[19]彭君：《党领导立法的规范分析与完善路径》，载《法学杂志》2018年第5期，第79页。
[20]宋慧斌、董玉明：《论我国区域协调发展法律法规体系构建的法律基础》，载《宏观经济研究》2014年第7期，第60页。
[21]周叶中、张彪：《促进区域协调发展法律机制的系统论分析》，载《湖北社会科学》2012年第5期，第143-144页。
[22]陈瑞莲：《欧盟国家的区域协调发展：经验与启示》，载《政治学研究》2006年第3期，第127页。
[23]黄茂钦：《区域协调发展的经济法治新维度——定位重塑与体系演进》，载《北方法学》2020年第6期，第22页。
[24]冉富强：《区域协调发展的国家义务与法治保障》，载《江西社会科学》2013年第8期，第167页。
[25]汪永福：《区域协调发展基本法的性质探究》，载《安徽农业大学学报（社会科学版）》2013年第6期，第52页。
[26]在目前的党和国家机构改革中，伴随着党政机关合并设立或合署办公的趋势，可能会出现某些由中共中央部门领导的机构，尽管对外挂国务院部门牌子，但不再属于国务院序列。如何认定此类机构的法律地位成为一大问题。有学者认为，从“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求出发，“既然宪法规定总理全面领导国务院工作并代表国务院对全国人大及其常委会负责，那么党政合并合署后的新机关应继续接受国务院的领导”。参见陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期，第36页。也有学者提出，“对于不受国务院领导的机关，不应当作为国家行政机关来对待，在法律、法规有授权时，可按照法律法规授权的组织来处理”。参见王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期，第217页。
[27]丁庭威：《促进区域协调发展的经济法路径——以“发展规划法”的制定为中心》，载《地方立法研究》2021年第4期，第59页。
[28]周叶中、张彪：《促进区域协调发展法律机制的系统论分析》，载《湖北社会科学》2012年第5期，第146页。
[29]吕宁：《论区域协调发展法制化的逻辑起点》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2016年第4期，第35页。
[30]习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话（2018年12月18日）》，载《人民日报》2018年12月19日第2版。
[31]李克强：《在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上的讲话》，载《人民日报》2021年6月8日第2版。
[32]国务院审改办：《2013年以来国务院已公布的取消和下放国务院部门行政审批事项（2017年2月9日）》，载《人民日报》2017年2月10日第9版。
[33]参见《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（2020年3月12日国发〔2020〕4号）。
[34]参见宁乃如：《市场经济呼唤平等权——试论公民在法律面前一律平等》，载《法学研究》1993年第4期，第3页；周永坤：《市场经济呼唤立法平等》，载《中国法学》1993年第4期，第18页；吴茂见：《市场经济立法要首倡民法的平等原则》，载《现代法学》1994年第2期，第50页。
[35]王建学：《论地方性法规制定权的平等分配》，载《当代法学》2017年第2期，第4页。
[36]薄贵利、金相文：《市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势》，载《政治学研究》1997年第3期，第30页。
[37]周叶中、刘诗琪：《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》，载《法学评论》2019年第1期，第29页。
[38]25%税率的企业所得税和45%封顶税率的个人所得税在海南自贸港有条件地变通为15%封顶。参见《海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法》（海南省人民政府琼府〔2020〕41号），财政部、税务总局印发的《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2020〕31号）和《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》（财税〔2020〕32号），以及中共中央、国务院2020年6月1日印发的《海南自由贸易港建设总体方案》。粤港澳大湾区的税收优惠可参见财政部、税务总局印发的《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2019〕31号）。
[39]刘水林、雷兴虎：《区域协调发展立法的观念转换与制度创新》，载《法商研究》2005年第4期，第3页。
[40]习近平：《携手消除贫困 促进共同发展——在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲（2015年10月l6日）》，载《人民日报》2015年10月17日第2版。
[41]陈瑞莲：《欧盟国家的区域协调发展：经验与启示》，载《政治学研究》2006年第3期，第119页。
[42]周叶中、张彪：《促进区域协调发展法律机制的系统论分析》，载《湖北社会科学》2012年第5期，第145页。
作者简介：王建学，天津大学法学院教授、博士生导师
文章来源：《法学杂志》2022年第3期