回顾欧盟自成立以来发布的对华政策文件、对亚洲的政策文件以及外交与安全战略文件，对比三类文件中对华态度和政策的转变，可以发现中欧关系目前面临的新挑战。20世纪90年代，经过近20年的经济改革，中国已经成为一个快速发展的经济体和富有巨大吸引力的市场。自1993年欧盟正式成立后，便把目光投向亚洲、投向中国。1994年，欧盟首次发布面向亚洲的新战略，于1995年发布首份对华政策文件。中欧关系发展之初，欧盟对中国抱有极大的热情和期望。双边关系发展非常迅速，无论是经贸关系还是政治接触，欧盟都把中国看作一个重要伙伴，怀着积极的态度去建设对华关系。1998年，欧盟发布第二份对华政策文件，提出要与中国建立全面伙伴关系。在2003年发布的对华政策文件中，欧盟把中欧关系称为“正在走向成熟的伙伴关系”。同年，欧盟发布首项21世纪的安全战略，称赞中国引领发展中国家高速增长，使成千上万的人摆脱贫困。这份安全报告指出，虽然欧盟认为跨大西洋伙伴关系无可替代，但即便美国处于世界主导地位，也“没有一个国家能够独自解决当今的复杂问题”，把欧盟希望积极参与世界多极化建设的雄心展露无遗。该文件没有意识形态划线，只有务实合作的分析和观察。中国作为欧盟非常看重的伙伴，在其报告中的位置高于西方和民主国家包括加拿大、日本和印度。2003年，欧盟与中国建立了全面战略伙伴关系，2003年和2004年，双边关系达到最佳状态。
令人遗憾的是，随后几十年里，中欧关系未能维护好当年的良好发展势头，逐步走向下坡路。在2005年的大部分时间内，双边关系受到纺织品贸易战的困扰。欧盟虽然在2004年承诺会对华解除军售限制，但最终未能在成员国中取得共识。2006年，欧盟发布新的对华政策，第一次提出“中国是欧盟贸易政策面临的最重要挑战”。2007年发布的《欧盟在东亚的外交和安全政策指南》指出：“当前中欧贸易不平衡的趋势从长远来看是不可持续的。与市场准入和知识产权相关的问题也依然存在。”文件中还流露出欧盟对东亚地区安全形势的关注：“随着中国经济的发展和积极的外交，该地区的战略平衡正在发生变化。尽管区域经济相互依存度不断提高，但这种地缘政治变化所产生的不确定性，加上尚未解决的历史和领土争端，有可能造成紧张局势。”从2008年开始，欧盟陷入一系列危机，包括金融危机、欧债危机、恐怖袭击、难民危机等。同时，由于欧盟东扩的脚步过快，在内部还没来得及消化东扩带来的各方面挑战时，又受到外部各种危机的打击，《里斯本条约》生效后也促使欧盟在制度和机构上做出重要调整。可以说，欧盟由于内忧外患进入一个反思调整期。在此期间，欧盟于2012年更新了东亚外交与安全政策指南，文件由原来的9页扩充到20页。除了继续关注中国力量的上升之外，欧盟第一次在其官方文件中提到南海问题，而且提升了日本、韩国等亚洲国家在文件中的重要性。此外，欧盟与美国一起发布了关于亚太地区的联合声明，对中国周边的安全问题表示关切。2016年，经过反思的欧盟发布了一项全球战略，标志着欧盟的外交与安全政策向着价值观方向进行重要调整：文件中有29次提到价值观，3次提到规范，6次提到法制，20次提到民主，只有3次提到务实，但务实与原则性联系在一起，意味着“务实”要与价值观捆绑。同年，欧盟也发布了一份新的对华政策文件，其中提到对华关系要在政治和经济方面真正做到互惠互利，并提出对华要统一立场，在原则和务实的基础上维护自身利益和价值观。
自此之后，欧盟对华关系出现明显的意识形态化，越来越把中国作为其竞争者和对手进行解读和建构。2019年，欧盟发布的对华政策文件提出“中国角色”三分法，并首次提出“体制性对手”的概念，在2021年出台的印太战略中渲染中国的军力、南海问题及地区日趋紧张的竞争。虽然提及中国十余次，但对中国的态度已经与二十多年前大不相同，中国不再作为欧盟重要的伙伴。文件提到“伙伴”一词146次，但没有一次是直接用来称呼中国的。日本作为欧盟的伙伴被提及22次，印度被提及近30次，还有韩国、东南亚其他国家及澳大利亚、新西兰等国都被视为与欧盟在各个领域开放合作的伙伴。这个文件不仅意识形态气氛浓厚，而且表明欧盟故意提升该地区其他国家的重要性，来平衡中国在此地区的影响力。另外，2022年欧盟出台的《安全与防务战略指南针》文件与印太战略相呼应。在该文件中，中国的重要性被淡化，印太的安全问题被凸显，“志同道合”的伙伴关系被提升。
上述文件回顾突出了一个重要问题，即欧盟对中欧关系的定位已经从伙伴转向竞争者和对手。在这背后，欧盟对亚洲地区的视角从简单的自然地理概念演变为具有强烈地缘政治意义的印太地区概念。欧盟在建立之初对亚洲的关注及对亚洲最有影响力的中国的关注出于经济和市场的需求，而当双方关系越来越紧密的时候，欧盟因为自身面临的困难和挑战发展放缓，进而对制度不同和发展道路不同的中国的强劲崛起产生怀疑、不满和不信任，逐步把中国从伙伴的位置推向对立面。“印太”这个概念之所以在世界范围内得到推广，是因为时任美国国务卿的希拉里在转向亚洲的政策中使用了这个概念，把太平洋和印度洋纳入一个更广泛的地理构成，让美国引领这个地区的政治走向，制约中国的上升空间。虽然欧盟起初对印太概念的引用比较谨慎，不愿被卷入美国对付中国的竞争中，但随着特朗普的离任和拜登的上台，欧美关系得到修复，而且欧美之间直接建立了关于中国的对话，彼此越来越频繁地协调应对中国崛起的政策和行动。显然，欧美关系的加深为中欧关系的发展带来更多的障碍。
在欧盟的政策转变中，虽然越来越明显地把中国推向对立面，但其对华政策的目标也存在模糊性。欧盟无法回避中国作为世界第二大经济体的影响力和对世界的贡献，也不可能离开中国巨大的市场。紧密的经贸关系仍然是双边关系的压舱石。因此，欧盟的价值观外交和务实利益使其自身对华关系的定位模糊，一方面造成双方关系中的一些紧张因素，另一方面也使得欧盟难以统一立场、“用一个声音”应对中国。在此情况下，中方需要运用政治智慧化解欧盟的敌意，强调“和而不同”与务实合作，使中欧关系的发展更加符合双方利益。
门镜，华东师范大学欧洲研究中心主任、教授。
（本文为作者在“中国欧洲学会2022年年会”上的发言，经本人修改确认）