【内容提要】明清时期治理黄河，在今兰考以下河段南北筑堤，形成长逾千里、宽约数里至数十里的河道。河道除行水外，尚有面积广阔的河滩。鉴于河务、漕运之重，国家奉行“不与水争地”，严禁垦殖。1855年黄河北徙，故道成地数百万亩，但复故与否，清廷内部争论未决，直至辛亥鼎革仍无明确措置。民初，主政江苏的冯国璋为辟财源，上呈中央，欲将故道之地划归地方处理。然而，变卖官产已成北京政府开源之既定政策，冯的计划落空。袁世凯死后，地方势力膨胀，掌控江苏省的齐燮元无视中央法令，公开放领故道。南京国民政府建立后，积极推动导淮，黄河故道与之关系甚大，中央议决导淮委员会接管，但无论在统治核心的江苏还是山东、河南，相关工作皆举步维艰。故道土地权属之争，凸显了国家治理能力的实态。
【关键词】黄河故道 黄河滩地 冯国璋 齐燮元 导淮
南宋以前，淮河流域水道密布，主河道均具通航、灌溉之利，维持了生态系统的良性循环。这里是中华文明发源地的重要组成部分，经济文化较为发达，长期作为国家依赖的核心地区。虽然史籍记载，早在西汉前期黄河即曾南泛淮河，但这并非常态，对淮河流域的影响较小，黄淮长期维持独流入海的局面。南宋初，为阻金兵东京留守杜充掘开黄河南堤。不过直到明中期，黄河北流尚未断绝，南流亦时常独流或分成数股经涡水、颍水、汴水、睢水等支流入淮，没有形成固定河道。“河淮并行入海，水道畅通，未闻筑堤。”随着永乐年间大运河重新贯通，政府对黄河治理的重视逐渐加强。为防黄河北犯危及漕运，弘治年间右副都御使刘大夏等人治理黄河，堵塞北流并筑太行等堤；同时，为杀水势，南岸采取数支分流，即“北堤南分”。随后，潘季驯推崇“筑堤束水，以水刷沙”，南北皆筑大堤。黄河下游朝着堤防化迈进，南宋以来迁徙不定的河道逐渐固定，全部黄河水被逼向徐、邳一带，夺泗汇淮入海。明代历经刘大夏、潘季驯等经略，大堤已由河南兰阳（今属兰考县）附近筑至江苏清河（今属淮安市）。入清以后，康熙年间靳辅治理黄河延续筑堤之法，加至云梯关。随着出海口的不断淤垫，嘉道时期，海口堤一再展筑，并通过岁修加高培厚，基本固定为今天所称的“明清黄河故道”。全长约1460里，其中河南、山东段近330里，余皆位于江苏境内。
受国家治理黄河政策与地理因素影响，河道、河堤不断增高，形成地上河的同时，也人为地在黄淮平原塑造了独特的地理景观。南北水系渐已无法进入，1855年黄河北徙后，更是难以行水。尤其随着晚清漕运体系变革，曾经在一定程度上影响国运的旧黄河逐渐被历史尘封，由国家“宠儿”沦为“弃子”，成了“废黄河”。历史上，黄河多次改道，往往对政治、经济、生态环境等产生重大影响。人们也习惯将目光聚焦于对改道后所经地区的影响，很少关注原河道的演变。因明清治理黄河所筑大堤，间距通常在数里至数十里，所以黄河北徙后，故道巨变，很快成数百万亩之地。除了曾常年行水的河槽沙化严重并伴有一定积水而不易垦殖外，面积广阔的滩地，甚至大堤亦可筑室垦种。在以农业生产方式为主导与国困民穷的近代中国，这里无疑成了利薮。民国以降，无论是北京政府还是南京国民政府都急于强化对社会资源的控制，地方亦有自身诉求，因而围绕故道安排，展开了长期论争。
学界对黄河改道后故道的变迁，尤其是国家、地方等围绕故道土地权属之争的研究比较薄弱。有学者提到，黄河北徙后，故道涸出大量“土壤肥美之地”，一些河官在东河河道总督督导下垦种滩地，另有沿河居民自发开垦。有学者指出，导淮委员会（下文简称“淮委会”）以故道公地为贷款抵押并征收地租。关于故道的研究更多集中于1949年以后，尤其是当下的综合治理与开发利用。本文拟通过梳理明中期后兰阳以下黄河河道基本固定后的滩地概况与国家治理，重点考察黄河北徙以后故道生态的演变，特别是民国建立至全面抗战前，中央和地方围绕土地权属展开的多重纠葛，以管窥央地关系与政府治理能力。
一、 明清时期滩地实态与国家治理
通常年份，黄河下游河水主要集中于河槽，仅占河道少许，大面积河滩可以聚居与垦殖。早在战国时期，黄河中下游的赵、魏、齐三国修筑堤防，“去河二十五里”。受水力作用，泥沙淤积，滩地渐露，人们开始在“填淤肥美”的河滩上耕种，“或久无害，稍筑室宅，遂成聚落”。北宋初，有官员上书时也提到类似现象：“河之两岸，古有遥堤以宽水势，其后民利沃壤，或居其中。”黄河北徙前，随着今兰考以下堤防的制度化，民田庐舍被圈进堤内与进入堤内垦殖滩地者兼而有之，但国家奉行“不与水争地”，致力于清理河道原住民，并严禁堤内耕居。
万历年间，御史姜璧上疏称，徐州至淮安的五百余里新筑遥堤，所占之地“皆系民间已业”，朝廷应蠲免原业主承担的税粮，“或以水退无主地土给照开垦”。同时期，都给事中常居敬在奏疏中写道，新旧所筑各堤，南北两岸上下绵亘六七百里，根阔有七八丈者，有十余丈者，压占民地不下千百余顷。但“筑堤乃为一县小民捍患，非一人一家私事”，所占民地，一概无偿。更有甚者，被占之地原地权所有者，依旧要担负“夏秋税粮并各项差银”。鉴于此，常居敬认为，“诚于人情有所不堪”，应立即免除。换言之，国家筑堤压占大量民田，非但从所谓“大局”出发，不予补偿，且一度仍旧征收这些有名无实的“田地”原应纳税粮与差银。淮安段大堤筑成后，潘季驯在谈论防守问题时提出：“倘遇大有损动，即于堤内有产之家量起夫役，相帮修筑。”在徐州地区，一些河段“缕堤之内颇有民居，安土重迁”。为防被灾而引发社会冲突，由司道官员晓谕百姓，汛期移住遥堤。潘指出，即便无法强迫河道民众响应号召，但危急之时，“彼亦不得不以遥堤为家”，以期实现“久之而民……自有不待驱迫而相率移居者矣”。由于这一时期兰阳以下大堤大部分尚属初建，自然有相当一部分民田庐舍被圈入堤内。如潘季驯所言“堤内有产之家”，即多为筑堤时被圈进，而官府则试图无偿清理之。
入清以后，这一方面的管控似进一步加强。河道总督靳辅认为，潘季驯的防守之制皆为保堤，“然使岁修无法，则塌圮相寻，与无防无守同”。清初，虽始设营兵，可仅能满足“巡查堤防及运料、下桩、卷埽、栽柳之用”，因汛远而堤长，无法岁修加筑。他在奏疏中提出，设兵丁驻守，协同筑堤，每兵管堤45丈，自募帮丁4名，以黄河两岸近堤荒地，令帮丁耕种。这里的“近堤荒地”，主要指堤内空地。有反对者认为，按每兵募帮丁4名，共计28800人，给堤内土地，“安得如许田地”？靳辅回应，南河两岸，历经治理，“淤滩尽出”，即便每丁给田15亩，不过43.2万亩。然而，由于治理黄河在明清两朝的重要意义，国家严禁垦殖此段滩地。“不与水争地”已成为治水的基本准则。故而，当康熙帝令议政王大臣等讨论靳辅所奏，议复无异议时，他本人对此结果显然不满意，遂下旨再议。至于再议的结果，限于史料，无从得知。可是，从半个世纪后雍正帝谈及此事的上谕中，似乎可以找到答案。他强调，靳辅之说“不可行”。
当时，发生百姓垦种或官员出租滩地事件，往往都会惊动最高层。皇帝的相关指示会被写进“实录”，成为后世子孙奉为圭臬的“祖宗成法”。乾隆二十三年（1758），河东河道总督张师载奏：河南、山东两省，“民间租种”黄河滩地，唯恐水漫被淹，竟私自筑埝，导致水位日渐增高，若不立即禁止，恐又复增高，“于河防甚有关系”。上谕：此段河堤相距二三十里，旨在不与水争地，民间“止图一时之利，增筑私埝，致河身渐逼，一遇汛水长发，易于冲溃，汇注堤根，即成险工”。“堤内之地，非堤外之田可比，原应让之于水者，地方官因循积习，不知查禁，名曰爱民，所谓因噎而废食者也。”着两省巡抚，严饬地方官，晓以利害，严行查禁，若不“实力办理”，对涉及官吏即行参处。嗣后如仍沿积习，唯该抚等是问。乾隆四十六年（1781），刑部尚书胡季堂奏：“黄河南北两堤……内均属河身，不便少有壅塞。近日堤内村庄甚多，并皆耕种麦苗，有碍河身。”应敕河南、山东、江南各督抚“确查”，“令其拆去，迁居堤外”。接上谕后，豫鲁两省随即“剀切晓谕”滩地居民，“令其逐渐移徙，以清水道”。随后乾隆帝重申前次上谕，强调在滩地聚居垦种的“小民”，若遇河徙冲刷，乃自取其咎，即便水退后，亦不准再居住。如仍有前往“侵占滩地”者，“惟该督抚、河臣等是问”。不过，意识到滩地居民众多，垦地结庐日久，且堤外均属民田，亦无空地，若贸然迁徙，易引发不测。因此，他要求循序渐进，后又进一步要求地方官查明各处滩地村庄、房屋之确数，造具清册，嗣后毋许私自增添。有迁出者，“即于册内删除，以杜影射占居之弊”，并着各督抚年终汇奏。以此逐渐清理滩地田庐，全做行水之地，至少也要严防此弊蔓延。就乾隆五十九年（1794）江南河道总督兰第锡的奏折来看，朝廷政令收到了一定的成效，“近年黄河两岸河滩，尚无新添房屋，以及私筑堤堰。”嘉庆十七年（1812），两江总督百龄与江南河道总督陈凤翔联名奏称，业已“严行禁止”在大堤内私筑民堰。上谕重申乾隆帝严禁私筑民堰的谕旨，并要求对“抗延不拆”者，从重治罪。
总体而言，黄河北徙前，一方面是朝廷严禁在堤内滩地筑室垦种，另一方面又是滩地面积广、开发潜力大。一旦黄河北徙，河道可成“千里沃壤”。这一点，尚在道光年间，魏源在主张黄河北流的文章中就提出：若黄河改道，开封以下“旧河涸出淤地千余里，以迁河北失业之民，舍硗瘠，得膏腴，不烦给价买地”。
二、 黄河北徙与故道土地
1855年，黄河北徙，故道断流，日渐干涸，河臣等屡次奏请开垦，但清廷态度不明。1859年，河东河道总督黄赞汤奏称，故道河身业已“徒步可行”。同年，御史赵元模以军饷支绌，奏请在黄淮交汇以下的一段故道淤地办理屯田。其中写道，此处今淤出平地，“纵约百余里，广约十里。按方里三顷七十五亩计之，可得地三四千顷，可屯三四千家，得兵三四千人”。随后黄赞汤密奏：故道豫鲁段，“干河涸出民田，将来垦荒升科，赋额所增无数”。但此折被留中。1860年，他进一步提出开垦这一区域的设想：“凡可以开垦耕种者，量明确计实有地若干亩，先行造册，详送司道存案。……膏腴者应完钱漕，照豫省定例征收，稍瘠者如何减成征解，临时再行议办。”此奏虽奉朱批：“该部妥议具奏。”然“已逾半载，尚未奉到部议”。近一年后，又经其复奏，并将此举与“裨经费”“堵‘捻逆’之北窜”相关联，朝廷才依议。然而，此时正值第二次鸦片战争，清廷与太平天国之战前途未卜，捻军在淮北活动频繁，加之黄赞汤已奉旨“专管修守工程”，且很快简放广东巡抚，故未能有效推行开垦故道事宜。1869年，河东河道总督苏廷魁奏称，故道干河滩地，“经前任河督遵照户部所议，札饬该道厅等会办开垦。惟地亩既多，勘查不易，非会同地方官经理，未免呼应不灵，请令河南、山东巡抚查办”。上谕：“开垦地亩，事关粮则，自应酌办升科。”同时强调：“第经招种之后，其业在民，异日河归故道，则干地复变为河，小民有失业之虞。”如何督饬地方官办理，令苏廷魁与豫鲁两省巡抚“悉心筹商”。
这表明，前后十年，清廷对黄河复故与否，尚未决断，所以对故道开垦升科亦无明确纲领。太平天国战争时期，虽对一些官员开垦河滩之奏请持肯定态度，但可能只是权宜之计，且收效甚微，并不能代表清廷有关故道之主要立场。值得注意的是，因黄河北徙，导致原由河南、安徽、江苏共同承受的下游水灾，几乎全部集中于山东。这也是直至民国时期，几乎历任山东主政官员都主张黄河归故的重要原因，也在一定程度上导致鲁省主政者并不热衷于故道开发。
1870年代初，山东巡抚丁宝桢等奏请黄河归故。朝廷以直隶总督李鸿章曾长期在该地区从事剿捻等军务，对河务“阅历既久，自必熟悉”，令其“悉心体察”丁宝桢等所奏，“据实详细具奏”。在遣员“访察测量”后，李奏：近年来避水之民移住故道，村落渐多，禾苗无际，请敕相关督抚分委妥员，“会同地方官查明酌议升科，以免私垦争夺之患”。上谕：各督抚“体察情形，妥筹具奏”，亦着户部议奏。但户部议复的主旨却是：“海运虽已畅行，河运未可遂废……江北新漕，应令仍办河运。”上谕：“从之。”事实上，黄河改道后，即便“事捷而费省”的海运成为漕运的主要方式，可江北地区每年10万石漕粮依旧循运河北上，直至1899年方才终结。从经济上看，此举无疑得不偿失。但是，清廷旨在利用涉漕利益集团与河运派来牵制湘淮集团，甚至改变晚清“内轻外重”的政治格局。明清两朝治理黄河的总方略皆为“逼河南行”以“通漕保运”，然黄河北徙，山东段运道淤垫，既行河运，显然无法公开宣称放弃复故暨同意开垦故道。
这一时期，河滩多系民间私垦。19世纪80年代中期，山东巡抚张曜奉旨查勘故道。他在奏折中写道：自故道口门至苏北原黄淮交汇处，河槽因乃“从前正洪紧溜，地势低洼，间有积潦，未能垦种”，但滩地“多为民间开垦”。这是黄河归故的一大障碍，因此提出分三成黄河水入故道。针对此议，朝廷令河东河道总督与河南巡抚会同查勘故道。在他们看来，分流难度较大，理由与张曜所奏相似，其中提到豫鲁故道“河槽内虽庐舍无多，而切近老滩以上皆有居民”。1909年，熟悉淮北的张謇指出，苏北故道滩地多为“乡民私垦”，国家整理后，加之运河滩地，可得田百万亩。故道之地乃“官地”，似乎也成为一种地方性知识。生长于故道旁的涟水籍作家陈登科，在主要以苏北故道乡民抗战为创作背景的小说中，借相关人物之口说道：“过去治理黄河时，官府规定：河堤内外土地，属于官府的，不准农夫耕种。”但时移势迁，“无田无地的黎民，便自行开垦，将公变私，占为己有”。而“这些土地，地权本来是属于官家的”。
概言之，黄河改道后，在一千余里的故道，已垦之地主要集中于高滩即老滩，河槽与低滩保存相对完整。需要说明的是，由于黄河归故与否的争论一直持续至清亡，国家未有明确放垦故道之决议。即便因中央式微，淮北社会生态衰败，出现一些自发开垦升科的现象，但法理依据并不充分，地权仍不明晰。
三、 地权纷争中的中央、地方与社会
1913年底，冯国璋出任江苏都督。冯督苏期间，虽几经裁兵，但军费支出项目不断增加，费用缺口甚大。1914年2月初，他致电北京政府，称江苏本为财赋之区，自盐课、关税提归中央，加以两次“乱事”，财政顿形竭蹶，军费多仰给中央。然中央财政困难，而苏省所入，除行政各费，军费缺口至少达百万余元。处此困境，冯注意到分布于黄河故道云梯关以下，漕运时代专门生产以供南河工程料物之需的数百万亩苇荡营地。在他看来，此地至广，“若认真经理，亦足补军需”，请将该地归江苏方面办理。值得注意的是，在电文最后，冯点出：“其余各营官地，现正派委确查，亦拟陆续举办。”虽只是一笔带过，实则大有文章。因为其所称“各营官地”，包括“旧时绿营或水陆防营垦熟之田土”。按此，因清代治理黄河使用河兵驻防，且集中于故道段，并规定近堤之地为其植柳护堤及耕种以解决生计之官地。那么，故道滩地理应有相当一部分属此范畴。后来的督苏者，即持此论。
然而，民初库款支绌，“财政部以变卖官产，可得巨款”，于1913年7月设清查官产处，明确规定官产归中央主管。江苏被视为官产最多一类之省份。故道之地自属官地，这一点在北京政府与美国方面商谈借款事宜时亦有佐证。就在冯国璋致电北京政府前几日，农商总长兼全国水利局（下文简称“水利局”）总裁张謇与美国红十字会代表签订《募集导淮借款草议》，借款担保品包括工程区域内官地等收入。当得知冯的主张后，水利局随即致函国务院，强调与美方签订之约，是以沿淮等处清理所得及涸出之地为归还本息之担保，并经大总统与总理“阅看许可”。故道之地无疑亦在其中，因为在答复美方关于担保品疑问时，水利局就指出，故道“本容水之区”，不存在民地之说，即便近年有私占者，“然对于政府并未缴纳取得所有权之代价，则固官地也”。因此，水利局请国务院令冯国璋停缓所议。国务院亦将相关情形密电冯。
其实，早在冯国璋之前，北京政府已否决过类似提议，并规定此种官产由中央处置。1913年11月，湘南镇守使呈请处理辖区内的清代绿营公产。国务院指出，晚清陆军部曾通咨各省清查此项公产，“以备提归公用”，但尚未办理就绪，适逢辛亥鼎革，相关工作即告终止，现在当“赓续前议”，由中央主持、财政部管辖。基于此，国务总理与内务、陆军各总长上呈大总统袁世凯，针对冯国璋所言，核议认为：冯请办理之地，“仍属该项公产范围”，“财政既谋统一，似未便以军费名目另辟财源”。其呈请拟清查之地“可否并归财政部主持办理？”袁世凯批：“准由财政部主持办理。”质言之，中央业已否决冯国璋有关故道土地之主张。随后，财政总长周自齐与陆军总长段祺瑞联名向袁世凯呈文，以冯国璋提议为例，进一步强调中央对此类官产的处置权。他们认为，自晚清以来，台营官地久已废为丘墟，时异势殊，早与军事无关。像冯所言之各地，就已和军事毫无关联，为普通官产。其管理处分权，自应遵照中央规定，由财政部统一主持办理。袁世凯批准了该方案。财政、陆军两部联合咨各省护军使、都督、镇守使：“此类事件自应一律缓办”，“请饬属一体遵照”。基于此，即便将黄河故道之地划归台营官地范畴，江苏亦无处置权。
中央政令在江苏省得到较好的落实。根据1922年江苏水利协会部分会员所言，冯国璋清理“台营官地”之范围，“仅属于台营本身”，不涉及黄河故道。时任江苏督军、积极插足故道的齐燮元至少也承认，冯主政江苏时，并未清理故道。
总之，进入民国，特别是袁世凯执政期间，对故道所在省份的控制较为有力，加上中央财政困难，兼涉及中外关系的导淮借款等因，遂否决了地方处理故道土地之权。需要指出的是，中外关注的导淮事宜，故道亦是工程重要路线选择之一。若故道被放领，则意味导淮前景堪忧，亦将有损建立不久的北京政府之国内、国际形象。
20世纪20年代以后，地方势力不断膨胀。1920年，齐燮元接任江苏督军后，很快打破中央政令，公开放领故道。1922年，隶属督军署的台营官地局（下文简称“台营局”）张贴文告：“即日放领黄河堤身与护堤及里四外六诸屯地。”7月，阜宁县士绅代表率先向水利局呈文，反对此举。在他们看来，故道虽日渐淤塞，但当伏秋大汛时，经张福口分泄的淮河水，“尚居全淮最大流量十分之一”。因此，自晚清导淮之议兴起，故道向为最重要的路线选择之一。鉴于此，民元以来，江苏历届省议会均有议决成案：“不准官产处放垦河滩各地。”此外，运河在夏秋盛涨时，也赖故道分流。所以放领故道将使本已灾难深重的淮域，更加积重难返。而将来导淮兴工，又需回购放领之地，得不偿失。因此，呈请水利局咨请齐燮元，“从长计议，慎勿匆促从事，贻害民生”。水利局随即训令导淮测量处处长沈秉璜，“仰速切实查明”台营局放领故道是否妨碍导淮计划。沈在呈文中，先是点出清末以来官方设局测量研究导淮入海问题，“佥以为取用故道为宜”。接着强调，河堤在治淮工程中，有“必不可舍之地位”，若放领，他日导淮施工欲再收回，必多障碍。另外，新筑堤身远不如旧堤稳固。因而，故道滩地、大堤断不能放领。据此，水利局于9月中旬咨请江苏方面“查核办理见复”。表面上看，水利局支持江苏地方士绅的诉求，但深层次而言，为导淮计，亦反对放领故道。
10月初，齐燮元领衔咨复水利局。首先指出，关于保留黄河大堤及护堤坡一案，此前经淮阴士绅吁请，已“照准保留”。但是，针对阜宁士绅所请保留范围应兼及“里四外六诸屯地”，齐强调黄河大堤自堤脚起，堤内40丈之地与水利绝不相干，堤外60丈为河防时代河兵垦种以就近取饷，及遇大汛之年借以分水之地。而现在故道水患设防之点全在大堤，今大堤与护堤坡既均保存，阜宁士绅所虑已无依据。这也等于驳斥了阜宁士绅与水利局所请。与此同时，齐燮元亦训令阜宁县知事：转饬该县士绅等知照，对台营局放领故道事宜，“望力予维持，遇有借词阻挠，随时查禁，以杜煽惑而消障碍”。阜宁士绅代表将此训令转呈水利局，另反映齐燮元所谓保留大堤及护堤坡，在实际操作中仅存“宽十二弓”，而大堤“原宽处至里许，窄处亦数十丈不等”。如此，则意味相当一部分大堤被放领，并已“见居民任意耕毁河堤”。因齐燮元有关台营局的意见和苏省的决策已咨水利局，故收到阜宁方面此次呈文，未见水利局有何表示。不过，就时局而言，即便水利局有异议，恐亦无法动摇江苏方面之决议。
然而，阜宁士绅并未放弃抗争，于10月下旬向省水利集议机关江苏水利协会提交了请议书。认为河营与军营制截然不同，黄河管理权当属河务机关。同时强调，江苏省清理台营官地创设于冯国璋督苏之时，但范围也仅限于台营本身，不涉及故道。经过地方士绅屡次向台营局磋商，该局称已保留河堤。所以，争论焦点开始转向“里四外六诸屯地”，即其性质是否为寻常军事营地。齐燮元掌控的台营局认为，此本为清代河防中划为河兵耕种，属营产，当归军管，且“与水利不生关系”，可放领。可在阜宁士绅看来，“里四外六”从何算起，无可考证。基于水利角度而言，凡故道及堤外适宜护堤之地皆绝不可放领，“质言之，即寸土不能变卖”。江苏水利协会经研究会讨论，“佥以此案关系导淮水利大计”，当此行水路线未定，工程未举之时，凡故道大堤内及堤外适宜护堤之地，断无先行放领与水争地之理。因此，“应照原案，分别禁阻，以维水利。”并函请齐燮元、水利局等“察酌施行”。但齐燮元复函坚称，河营与军营相似，“毫无疑义”应属军政，即清理故道之地属军管范畴，同时强调清理范围仅限于河防时代河兵耕种之地。水利局收函后，似乎失语。
那么，争论焦点的河营性质与“里四外六”屯地范围是否如齐燮元所坚持的那样？事实上，河兵是兵亦非兵，虽为军队，实则民用。河营乃清代鉴于河防中征募夫役弊端而设立的常驻组织。然而随着黄河改道与太平天国战争的爆发，故道河兵多已被裁撤归并。因此，齐燮元等简单地以故道曾有河兵驻防，就将之归为军事用地，显然是没有说服力的。此外，所谓“里四外六”之范围，恐亦非台营局所称的堤内40丈、堤外60丈。1925年导淮测量处向水利局呈文就提及，虽已在淮河流域从事测量、调研等工作十余年，但受晚清以来动乱影响，“里四外六之地址，究竟为弓为丈？为单位为十位”？他们也无从知晓。甚至各主管机关相关人员也不清楚“里四外六”的真正内涵。其实，道光帝上谕曾明确指出：“黄河大堤滩地，向以里四外六丈量，共宽十丈，归官栽种柳草，以护堤根。”按此，“里四外六”并非里40丈、外60丈，而是里4丈、外6丈。雍正年间治理黄河章程中提到“堤内外十丈皆属官地”。乾隆时，署理河东河道总督兰第锡奏：河工全恃大堤为保障，请将大堤两旁自堤脚以下，“均各留出十丈余地”，以种柳护堤。乾隆帝对此赞赏有加，上谕：“所办甚属妥协……大慰朕心。”总之，根据《清实录》等权威史料，黄河大堤里4丈、外6丈或“内外十丈”为官地，才是一种普遍制度。
一言以蔽之，民初中央已将故道之地划为国家官产，虽然此次纠纷中，上自中央水利主管部门，下至地方士绅都反对放领故道。然而，中央权力式微，地方势力强化，上可独立于中央之外，下则无视社会呼声。甚至亦未遵守原先保留大堤的承诺。1925年1月，齐燮元兵败下野之际，水利局训令导淮测量处查明台营局放领故道情形。其实，沈秉璜在1923年完成的著述（1926年出版）中已写道：“自河徙以后，河内滩地，尽为沃土……官厅图目前之利，将滩地迭次放领，漫无限制。”调查结果也显示，台营局并未遵循所谓“里四外六”原则。放领之地，“由承领者自由报称，并不经丈量手续……积弊已久，官厅已无的〔切〕实之卷宗……其内容较前尤为不可闻问。”正如这一时期“善后委员审查会”在调查报告中所言，江苏省台营局向归督军管辖，出售地价、收入租金统归督军经收，省长公署与财政厅无案可稽，中央亦不过问，督军公署也“无收支报告”。
需要强调的是，这一时期受地方政府租卖与社会环境变迁等因素的影响，故道地权问题错综复杂。鼎革之际，苏北迭遭兵燹，河漕各官署均受重大冲击，“一切档卷荡然无存”，以致滩地问题变得极为复杂。官方数次想要清理，苦于无从下手。派员前往清查，“则以明明官地而强曰民地者有之，明为未领□□已领又有之……其中私相授受、辗转变卖已非一日，亦非一次……皆知官厅已无案可稽，以致隐匿不露”。陈登科在小说中写道，大堤两边的护堤坡外，“里四外六叫官田，是不准人耕种的。一年一年，年代久了，谁去问它呢！……这些田本来都是官家的。……在过去，官田只准耕种，不能典卖的。在乡村，谁又去管这些呢？还不是照样典卖”。加之强势群体左右，以及淮北民风强悍，无论中央还是地方对此土地进行清理，都极易造成冲突。因此，南京国民政府时期，中央与地方关于故道争论的焦点，已不再是地权问题，而是管理权的归属，即租税征收权。
四、 国家工程与地方利益纠葛
国民政府定都南京后，江苏成为国家建设的中心地区。基于地缘因素，淮河流域尤其是苏北亦成为国民政府统治的重要腹地。不过该地区灾害频发、匪患猖獗、社会失序，严重威胁刚刚立足的国民党统治。加之，当时蒋介石最关心的是打击地方实力派，统一全国。作为南京“后院”的苏北，不容有失。因此，建设苏北已超出单纯的民生工程范畴，而成为一项重大政治任务。国民政府将治水作为苏北建设的主要举措，甚至“视导淮工程为全国水利建设之首要”。基于此，早在1929年1月就成立淮委会，蒋介石兼任委员长。这在一定程度上彰显了国民政府尤其是蒋的治淮决心。
推动这一国家工程，首要问题就是经费。研究显示，全面抗战前十年，仅军费开支、公债和赔款的还本付息就占国民政府每年总支出的67%—85%。这一统计数据还是源于公开出版的资料，事实上另有部分军事支出被隐藏在其他项目中，因此可用于公共工程的拨款极为有限。直到1933年，导淮工程尚无实质性进展。正如在1932年10月的淮委会全体委员会议上该委员会副委员长陈果夫所言：“淮工首要问题厥为财政。”根据国民政府规定，作为部委级别机构的淮委会，每月有3万元日常经费，而财政部却只允拨1万元，竟导致淮委会日常“不敷开支”，无法维持。甚至淮委会委员兼秘书处处长沈百先“因此提出辞呈”。由此，依靠中央财政导淮，可谓天方夜谭。
恰在此时，英国退还庚款带来了曙光。经国民党中央政治会议决定分配借用庚款办法，淮委会可得2000余万元，这也成为淮委会可以支用的主要款项。然而，按管理中英庚款董事会（下文简称“中英庚款会”）条例规定，由于淮委会暂时非“生利机关”，欲借庚款，必须先由财政部担保，指定该会认可的确实可靠之款，“专户存储，按期拨付”。由于未获财政部批准，借用庚款事宜停滞。但总体而言，在当时背景下，庚款应该是淮委会最有希望争取到的主要经费。陈果夫提议中央围绕庚款重定导淮借用办法。
与此同时，淮委会将淮域土地视为还本付息的主要担保品。1933年1月，淮委会财务委员会第一次会议上，沈百先报告，由于财政部迟迟不指定借用庚款付息之担保，淮委会曾函商中英庚款会，“拟以沿淮涸出土地为担保”。但因“无具体办法”，故一直未有结果。委员陈其采指出，以沿淮涸出土地所生利益为还本付息之担保，当属重要方向。在委员王震看来，最好指定相当之公地为借款担保。其实，聚焦淮域土地已非朝夕之事。淮委会成立之初，相关部门就提出《整理淮域土地方法（草案）》等，但均未获得通过。当时，淮委会计划的导淮经费主要源于中央财政拨款与发行公债等项，然渐感无望。1932年4月淮委会第十四次全体委员会议上，秘书处“临时动议”，提出清理黄河故道屯滩等地以期便利施工并资挹注工款案，会议议决通过。临时动议此案，首先，是为便利施工计，因导淮入海路线主要经故道，而此时故道相当一部分或是“经人民占为私有”，或是由官方租出、升科。加之，黄河改道以降，政权更迭，机构变动，造成故道管理混乱不堪，“公私地界淆混不分”。如果不先行清理，则“势将为工程之大障”。其次，据调查，仅淮阴清口以下故道就有百万余亩地。除导淮水道所用，尚有大量公地可直接变卖，挹注经费。另有将来因导淮受益之民地，可由淮委会制定等级，收取导淮亩捐，补助工费。秘书处认为，清理故道等地，为“便利施工及筹济工需起见，实为目前要图”，遂将议决案咨行政院备案，并请江苏省政府查照办理。同时，于5月底由蒋介石呈请国民政府鉴核，“令准备案”。行政院随即咨淮委会：“原案所拟办法纲要各条，一致通过在案。”
虽然中央政府通过提案，但并未得到江苏方面的积极响应，甚至受到相当程度的抵制。6月中旬，淮委会致函江苏省政府，提到此前已抄送清理故道等地办法纲要，函请令淮阴等五县县政府与主管局造送清册，并详查、呈复沿革与现行管理制度。此外，因导淮入海关系江北各属利益甚大，对于调查等事宜，需江苏方面通力合作，且淮委会已致函催促苏省，先将办理情形告知。然而，“迄今日久，未准函复，以致影响工程计划，无从进行”。在此情况下，淮委会委派费筠农为考查屯滩营地专员，分赴淮阴等五县县政府及隶属苏省财政厅的荡滩局调查。同时，请省政府主席顾祝同查照，令荡滩局与淮阴等五县县政府，“一俟专员到境，即便妥为协照，并尽量供给调查资料，勿任稽延”。费筠农深知此行之难，在面谒副委员长庄崧甫时，就提及故道土地“不易彻底清查”。果然，因财政厅与淮阴屯滩征租局的推诿，费筠农耗时近两个月，仅粗略调查了淮阴一地。费上呈淮委会，深感如此下去，只会徒劳无功。淮委会允其“暂行停止”。
1932年9月收到中央公函近3个月后，顾祝同才给淮委会复函，对清理故道土地办法提出质疑。其一，故道屯滩“有已缴价升科完纳正粮者，有尚未缴价升科仅完租课者”，正粮与租课均被各县列入田赋正额。若一律收归淮委会，重定等级，改收亩捐，难免与各县田赋发生冲突。请划分界限，“以不破坏本省田赋为原则”。其二，中央称由淮委会设立专局并制定方案，势必“侵及地方行政权及田赋征收权”，似应修正相关条文。期间，又经中央与江苏省多次协商。直到次年6月，江苏省政府才基本同意将沙化严重而无甚价值的故道公地交淮委会接管，且附加条件：“对于该地一切整理、标卖等事，仍应会同省政府妥商办理。” 11月，财政厅方将公地卷宗移交。至于各县卷宗，拖到1934年5月才移交完毕。
江苏省态度，自是基于地方利益。1929年，国民政府把土地税划归地方，“为县政府所有”。而“江苏各项税收，夙以田赋为岁入之大宗”。尤其在工商业落后的沿淮地区，更是如此。将大面积土地收归淮委会，会直接触及地方利益。20世纪20年代初，导淮测量处对故道江苏段的调查表明：“今则河身淤壤悉变膏腴……河滩势若平原，或远或近，地无不垦，河槽干涸之时，亦能施垦。”在向水利局呈文时就特别提到，故道已垦数十万亩地，多由各县征收租赋，与地方财政关系匪浅。长期在苏北从事国民党基层党政工作的黄体润在日记中写下：“黄河故道，久成膏腴。”该地田赋、官租于地方财政而言，关系甚大。
然而，即便淮委会获得公地卷宗，因黄河改道后，故道土地问题变得极为复杂，清理工作仍然非常艰难。早在1931年5月就有淮委会委员指出，工务处所拟收入各项，如变卖总量近100万亩的江苏故道公地之所得，然此项土地经北京政府时期台营局等放领，“所存料亦无多”。而且有关故道公地面积数据还是出于民初的调查，已过去近20载，情形不可同日而语。淮委会也明了，故道公地“近年变更甚巨”。1933年，国联水利专家查德利（herbert chatley）经过调查谈到，淮委会提出变卖故道公地作为借庚款的还本担保，“似有着落”，但“能否实行，不敢深信”。因为“该地农民手头现款甚少，若从农产售价中给付田价，历年太久，况现在田赋恐已被当地政府征借”。在他看来，处理公地需“财政部、当地政府及各关系方面之助”。可以说，这一看法很有见地。仅故道地区的测量工作，就阻力重重。1934年底，淮委会决定从“成绩易著、经费较省”的泗阳县入手，但很快就遭到“销枪会”冲击，测量工具被毁坏殆尽，致使测量工作停滞数月。最终只能商请江苏省保安处派两支中队，“常驻测区，随地籍班推进，以资保护”。在涟水县，因“土匪滋扰”，办理人员无法下乡，一度停办。直到1935年初，中央政治学校调查人员在阜宁还发现，虽然一年前苏省已应允将所有淮域公地交淮委会接管，但隶属财政厅并拥有管理公地权的官产局依然存在，可谓“非驴非马”。至于官产局所有文卷，“似有秘密性质……对余甚有戒备之意”。此外，故道一带滩地，多为张、李、康等数姓大地主所占。费筠农在淮阴调查时也看到，故道甚至连河槽都被强占一空。民国以来，军阀割据，“视为利薮，设局处分，以武力占胜”。这些因素进一步加剧了公地整理的难度。
虽说导淮工程主要集中于江苏，土地整理亦从苏省开始，可淮委会还是试图扩大土地整理范围。1932年9月24日，国民党中央执行委员会政治会议决议通过陈果夫关于“淮河流域所有公地”在导淮期内由淮委会处理之提议。1933年初，经咨商行政院决定，淮委会划定的初期土地整理范围已涵盖故道全段。在淮委会看来，公地接管与导淮工程及经费“相关至巨”。自此，从法理上讲，全部故道公地皆由淮委会接管。虽然山东、河南两省政府咨复淮委会，同意移交所管公地，但在实际工作中，淮委会整理两省公地的难度远甚于江苏。
山东省政府主席韩复榘，在致淮委会的咨文中写道：淮委会称单县、曹县应移交故道公地，然经民政厅、财政厅与建设厅会核，“该地究属公有抑系民有，本厅等俱无案可稽”。这一回复引起淮委会的不满。在咨文后所附签注中，土地处第二科科长洪季川认为：“单、曹两县境内废黄河堤、滩、河槽原系公地，历年纵有新垦成熟，绝不能尽为民有。”即不可将故道所有土地皆纳入地方赋税体系。洪季川提议再咨山东省政府移交公地，并得到土地处处长萧铮的支持，但是交涉无任何进展。
河南省政府称，收到淮委会咨文后，即饬财政厅核议具复。据财政厅复文：本省此前曾设各县清理滩地分处，“因办理久未收效”，已于1932年11月提经省务会议议决，一律撤销。而故道滩地“原系因何〔河〕流变迁，蠲缓粮银地亩，清理原则，系为规复田赋粮额，查勘无粮地亩分别饬令升科纳租”。因此，“并无民地、公地之分……亦无案可查，此时实属无从移交”。即故道全为应纳租赋之地，与淮委会所谓“公地”无关。随后，财政厅又呈复省政府，称淮委会的要求，“不仅本省粮赋问题颇勘研究，且民政、水利两方关系尤巨”，故“未便擅拟”同意。据此，省政府令财政厅与民政厅、建设厅、河务总局会核淮委会的要求。各部门联名向省政府呈文，认为淮委会之议与“中央关于整理全省土地及兴利防患工程各政令施行诸多窒碍”，故请“暂从缓议”，并由省政府转咨淮委会。对此，省政府无异议。淮委会接管河南故道公地一事，亦不了了之。
结 语
明清主要基于漕运考量，在黄河故道投入大量人力、物力与财力，治理黄河成为国家大政。然而，随着黄河改道与漕运体系变动，此段河道逐渐成为“废黄河”。与此同时，清廷对一片泽国的“新道”地区亦任其自便。这充分反映专制社会所谓国家大政的立足点，并非民生，甚至与之背道而驰。
黄河改道后，故道成为“千里沃壤”。清廷内部对复故与否的争论，主要基于政治考量。改走新道，昭示废弃祖宗成法，甚至会引发饱受灾害的新道所经地区的动乱，政治影响极大。同时，受时局左右，故道之地亦会成为地方私利，于国家财政难有裨益。如果复故，首先要面临巨额的经费问题，对内外交困的清廷而言，窒碍难行。若强用民力，元末有治理黄河造成大动乱乃至最终覆亡的前车之鉴。何况晚清社会动荡不安，清廷已风雨飘摇，举大工易造成“一夫夜呼，乱者四应”的局面。加之，尚行河运的政治意蕴等因素，直到清亡，中央层面并未明确安排故道之地。内忧外患之际，对祖宗成法的固守与踟蹰，一定程度上造成故道与新道地区叛乱频发，非但不能维护统治，反而自我反噬。
不论北京政府还是同时期的江苏省主政者，以及南京国民政府时期的江苏省政府，对故道的关注，往往只是聚焦于财政收入，而无视本已灾难深重的淮河流域民众。南京国民政府的前十年，在事关核心区安危的重要腹地淮河流域，推行“全国水利建设之首要”的导淮工程。但事实却是，导淮迟迟未能推进，最终还是依靠借款，在日本军国主义发动全面侵华前夕，才勉强完成较原计划大打折扣且并未起到实质作用的工程。这一所谓“关系国计民生至为巨要”的国家工程，逐渐异化为企图收拾人心的政治行为。进言之，民国时期中央与地方政府对淮河流域的经略，与强调以人为本的近代国家治理理念相悖。反观新中国初期，虽然面临着严峻的国内外形势，但中共中央对治淮高度重视，决策坚定，国家投入力度极大，使淮河流域水利面貌得以迅速改善。
一般认为，全面抗战前，江浙乃南京国民政府统治的核心地区，江苏为首都所在，中央控制极为有力。但无论是顾祝同主政时，还是实际控制淮委会的陈果夫兼任省政府主席时将导淮作为“中心工作”，中央政府对故道土地的整理，仍受制于地方政府及利益集团等因素。直至全面抗战前夕，不仅苏省政府在苏北的实际治理能力，甚至中央对江苏的控制能力皆令人怀疑。同样，故道所经之河南亦由深为蒋介石倚重的刘峙掌控，而面对中央政令，河南方面只是推诿，相关工作几无进展。这种组织关系，在相当程度上亦决定了国民党政权最终的命运走向。
淮委会实际主政者陈果夫及部分淮委会高层官员一度重点关注的，除开辟入海水道占用，尚有价值约2000余万元的江苏故道“公地”，其实主要为间有积水且沙化严重的河槽，价值极其有限。这与新中国治淮动员各方力量进行全面系统调查，并在此基础上制定科学规划，形成强烈反差。
（来源：《近代史研究》2023年第2期，注释从略）