本文对我国县以下乡村治理的层级及其变迁进行历史的考察,指出传统的帝国时代,县以下也存在多级组织与管理层级,王权通过这些组织对乡村保持一定的监控。传统的乡村治理的常态既非"自治",也非"专制",而是实行"官督绅办"的体制。这是一种节约成本的制度安排;二十世纪以来,国家权力不断向乡村基层延伸并最终实现乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化。这也是一种代价高昂的方式。二十世纪末的村民自治改革中,国家才开始从乡村一定程度地退出。无论在历史上还是未来乡村体制改革及基层组织设置过程中,国家对乡村社会的资源吸取能力、社会控制能力和公共服务能力都是基本的影响因素。当前人们争论乡镇政权是否退出乡村或者是"强化"还是"弱化"过于简单化和绝对化。从历史和现实来看,乡镇政权组织是必不可少的,关键在于如何组织与功能如何改革,哪些组织和功能应强化、哪些组织和功能必须弱化。
在当前乡村体制的改革中,关于乡镇体制和村级组织改革的方向存在严重的分歧。有的学者提出应“撤销乡镇”,有的则强调应“维持现状”,有的认为应实行“乡镇自治”或“乡派镇治”,有的则建议实行“乡公所制”。在村级组织的建制问题上,“撤村并组”“乡派村治”及“乡治村政”种种主张,不一而足。不同的主张源于人们对于乡村社会经济及政治发展的不同认识和判断。不过,乡镇及村组的撤并直接涉及农村基层组织与管理的规模与层级,对农村治理体系有着重大的影响。在《乡镇规模扩大化及其限度》一文中,笔者曾对乡镇村规模问题进行过专门讨论。本文旨在通过对我国乡村治理体系组织层级的历史考察,分析我国农村治理体系的组织结构和内在特征,探讨农村治理体系演化的逻辑及值得吸取的历史经验,对当前乡村体制改革提供借鉴和参考。值得说明的是,本文所称的乡村治理层级不限于政府组织体系及其层级结构,也包括参与并承担政府公共管理和公共服务职能的农村基层组织。虽然这些组织不是“政府”或“行政”组织,但它们执行政府的指令,完成政府的任务,常常被视为“半官方”或“半政府”性组织,与政府组织一道构成乡村的治理体系。
一、帝国时代的乡村治理体系与组织层级
我国农民人口众多、乡村地域辽阔,如何对乡村社会进行有效治理,一直是国家治理的难题。特别是在二十世纪以前的帝国时代,交通和通讯不发达、各地文化和语言差异巨大,中华帝国如何维系对幅员辽阔的乡村社会的有效治理?中央政府及王权以何种方式深入乡村以及在多大程度上深入乡村?一直是令人着迷也让人疑惑不解的问题。
长期以来,对于传统社会中乡村治理的方式,最流行的看法是“皇(国)权不下县”“县下行自治”。传统社会中农村的秩序主要由士绅与家族来承担,秦晖将此说概括为:“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅。”对于传统社会中“皇权不下县、县下行自治”之说,不少人提出了质疑。不少史家的研究表明,从历史上看,我们在近代中国所见到的典型的家族制度主要形成于宋代。支持家族的一些基本制度如围绕在家庭制度周边的族产制度、以房派为核心的家族制度、以及民间大规模的宗族组织等的出现,大都可追溯到这个时期。那么,宋以前缺乏家族庶民化和平民化之前乡村治理的组织载体是什么呢?另一方面,秦晖通过对走马楼吴简的考证证实,即使在我国历史上世家大族最盛行的时代,吴简所反映的乡村也并非是宗族自治的乡村,而是中央集权国家控制下的乡村社会即所谓的“编户齐民”社会,或者说是一种“非宗族的吏民社会”。在他看来,“国权归大族,宗族不下县,县下惟编户主,户失则国危,才是真实的传统。”与此类似的是,吉尔伯特·罗兹曼也曾指出,“十九世纪以来某些西方观察家提出:中国的村社是‘地方自治主义式的民主’或者是一种‘自由的、自我管理的社团’,因为地方行政管理的正式结构并没有下伸到农村。这种想法已绝对不可信。所有城镇和农村的家庭,以几十户或几百户为单位组织起来,指派给一定的维持秩序和付税的任务,这些任务通过有组织的集体行动来完成。”
上述分歧和争论无疑需要更多的史家的研究来明晰。不过,从现有的史料和研究来看,越来越多的史料和研究表明,“皇(国)权不下县”仅仅表明在传统的帝国时代,县是王朝和帝国最基层的官府。事实上,官府衙门与百姓之间仍存在不同类型的、多层次的乡村组织,它们协助并承担着乡村治理的职责。皇权通过这一组织体系对乡村社会保持着不同程度的干预和控制能力。
在传说的黄帝时代,史称“昔黄帝始经土设井,以塞争端。立步制亩以防不足。使八家为井,井开四道而分八宅,凿井于中。……故井一为邻,邻三为朋,朋三为里,里五为邑,邑十为都,都十为师,师七为州。”西周时有“国”“野”之别,国是指国都地区;野是指国都之外的地区。国中设有六乡,野中设六遂。分别设有比、闾、族、党、州、乡和邻、里、酂、鄙、县、遂等组织与管理体系。春秋战国时代县以下地方基层组织的基本形式是乡、里(或邑)。《文献通考》载:“三十家为邑,邑十为卒,卒十为乡,乡三为县,县十为属”。秦统一中国后,对县以下乡里制度进行了调整,史载:“大率十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老、有秩、啬夫、游徼。……县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡亭亦如之。皆秦制也。”汉代乡里组织最基层是什伍组织,什主十家,伍主五家,分别设什长、伍长,各负其责。百家为—里,设里魁。十里为一亭,设亭长、主求。十亭为一乡,乡置三老、有秩、啬夫、游徼。"三国魏晋南北朝时期,战乱频繁,社会动荡。三国晋和南朝不少地方乡里组织废置,即使保留也多因袭汉制。北魏、东魏、北齐、北周乡里制度多仿西周之制,实行邻、里、族党三级制。北魏孝文帝时实行三长制。“宜准古,五家立一邻长,五邻立一里长,五里立一党长。”
一般认为,隋唐是乡里制度演变的转折点。乡里制度由乡官制向职役制转变。隋初“颁新令,制人五家为保、保有长。保五为闾,闾四为族,皆有正。畿外置里正,比闾正,党长比族正,以相检察焉”。隋文帝开皇九年(589年)颁布新令,改“族、闾、保”三级乡里制为“乡、里”二级制,“五百家为乡,正一人;百里为里,长一人”。唐代“乡”的功能进一步弱化,里村成为乡里组织的重要层次,《旧唐书》卷43载:“百户为里,五里为乡。两京及州县之郭内,分为坊,郊外为村。里及坊村皆有正,以司督察。四家为邻,五邻为保。保有长,以相禁约。”
宋代经历了由乡里制向保甲制的演变过程,北宋初期实行乡里制,中后期实行保甲制,以五户为一保,五小户为一大保,十大户为都保。明代乡里制度分为两个时朝,明初实行里甲制,里甲组织除了设里长、甲首外,还设有里书,为了保证国家财政收入,设立了粮长制。明中后期实行保甲制。清代乡里制度基本沿用明代制度。顺治五年(1648年)在全国范围内推行里甲制,其内容是:“凡里百有十户,推丁多者十人为长,馀百户为十甲,甲十人。岁除里长一,管摄一里事。城中日坊,近城日厢,乡里日里。”
上述史实表明,秦汉以后,许多朝代的乡里制度结构基本采用“三级制”,如北魏的三长制,北齐的“党、闾、邻里”,北周的“党、闾、里”,隋初的“族、闾、保”,宋代的“牌、甲、保”,以及明清两代的“乡、都、图”(或乡、都、里,或乡、都、村等)。"在一些时代,乡村还曾出现过四甚至五级组织。如有的学者就指出,“明代的乡村行政机构,据有关方志所载,多半是乡都图、乡都里三级,也有的地方是乡保村里、乡保区图四级制。”另外,在一些地区还有社、甲等层级。”清代也存在乡、都、里、甲组织。
其次,传统的帝国时代,乡村社会的基层组织与管理主要是地域性的组织,如乡、里、保、甲等。这些组织的划分并非完全是按血缘关系划分,而是按人口和地域来划分的。这些组织并不是按血缘关系自然形成或农民自发组织的,而常常是依据官府指令而组建并得到县府的认可的。由此,我们可以得出一个基本的判断:乡村家族和宗族组织并不是传统社会中乡村治理体系的基本组织或正式的组织。
第三,上述乡里组织建制的方式及其运行法则也显示,传统社会中王权对于乡村社会组织与管理有深度的干预和较强的控制能力。也正因如此,一些学者对于传统社会中的乡村自治或宗族自治持否定态度。k·c·肖就指出:“地方自我管理的想法是违背农村管理体制的。农村表现出来的任何地方政府的主动性或公社生活,之所以能被政府容忍,或者是为了便于控制,或者是由于政府认为不必要进行干预。”
第四,我们强调传统社会中王权对于乡村社会组织与管理的干预和控制力并不否定家族等组织在乡村社会组织与管理中的作用。事实上,在聚族而居的地方,乡里保甲等组织与乡村的家族和宗族组织存在密切的关系,有的甚至是交叉重合的,家族直接参与并承担部分管理和服务功能。林耀华先生对福建的义序的调查也发现,“当时的县衙门与乡村的关系,只征收赋税,其方法则假手于祠堂,所以官府从来是勉励祠堂的组织。”“宗族的族长和乡长,乃全族的领袖,两人同心合力,共掌族政。族长的任务稍为偏重祠堂祭祀与族内事宜,乡长职务则偏于官府往来,在外代表本乡。地保任务在于奔波,报告并庶务事宜,临时案件发生,由地保请命于族长或乡长。官府派差来乡,先见地保,由地保引见族长乡长。”“官府把纳粮税契事交给祠堂,祠堂按房支征缴纳官府,官府不自费力。”“官府与乡村的冲突,可说等于零。族人存有奸人,官府则惟祠堂是问,这可见全族族人的集体责任。官府任意擒人,祠堂亦有权申辩。”这表明,时至二十世纪初,家族组织在一些乡村地区依然有相当完备的组织,有较强的凝聚力,并承担着乡村基层社会的治理功能。
最后,虽然传统社会中的乡里保甲等组织是受制于官府并协助官府从事乡村社会的组织与管理,但是,它们毕竟不是正式的政府机构,乡官、里甲长等通常无俸禄,且常常由民间推举产生。可以说仍保持一定程度的“自治”。因此,传统帝国时代,我国农村基层并不是完全的自治,也非完全的官治或吏治,而是一种“官督绅办”或“官督绅治”体制,官府透过乡绅对村社会实行控制。而“官府与乡绅在长期的交往之中已达成一种默契,即乡绅有配合官府治理乡村的义务和责任。”
二、二十世纪以来我国乡村治理体系及组织层级
民国以降,农村基层组织与管理体制屡有变动,特别是清末维新变法之后,乡镇自治开始引入中国农村。民国初年,北方各省乡村制度曾沿袭清末旧制,县下为城、镇和乡,城、镇和乡地位同等;南方则自定新制,县下设市和乡。县下的城、镇、市或乡均是自治组织,均有议决机关、执行机关和监督机关,办理本地方的教育、卫生、道路、工程、农业、商务、慈善以及公共营业等等。民国三年二月,北洋政府借口各地自治机关“良莠不齐”“妨碍行政”,下令停办自治。同年十二月又公布《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》,复行地方自治。不过,将县下城、镇和乡均改为区。民国四年八月,北洋政府又公布《县治户口编查规则》,规定县下编置区,区内住户分编牌甲。于是,县下形成为区、甲、牌三级制。不过,这一体制并未在实践中推行,各省仍行旧制。民国十年七月,北洋政府公布《市自治制》和《乡自治制》,县下统一为市和乡,实行市乡自治。
不过,北洋军阀时期政局动荡,基层自治有名无实,有的事实上未能实施,各地军阀各行其是。最为典型的是民国六年山西倡“村本政治”,试行以村为自治单位,村下编闾邻,五家为邻,设邻长,五邻为闾,设闾长。民国十一年又行区村制,县下设区、村、闾和邻。区为区公所,作为县政府的派出机构。
1928年9月15日,南京政府公布《县组织法》,县下实行四级制:县下划区、区下设村里,村里下编闾,闾内编邻。区虽然有自治职能,但区长县长遴选,呈请民政厅委任。此后为推行自治,1929年3月16日公布《各县划区办法》,后又公布重订的《县组织法》并制订《乡镇自治施行法》等一系列法规,县下村里改为乡镇,但仍维持四级制,即区、乡或镇、闾、邻。新法规定区为自治团体,区长由选举产生。不过,区长设区助理员,从通过公务员考试等人员中录用。
在实行自治的同时,从1931年始,南京政府为“剿匪”和“剿共”的需要,在江西、鄂豫皖以及福建、陕西、四川和贵州等地推行保甲制度,改闾邻为保甲,后又行区、联保、保和甲。1939年新县制实施,正式确定县以下为区、乡或镇、保和甲四级制,四级政权“逐级运用,层层节制”,农村组织与管理日趋严密,自治名存实亡。
民主革命时期,中国共产党在不同时期及不同的根据地实行过不同的组织与管理体制。从组织层级上来看,根据地除保持了区作为政府派出机构之外,基层政府进一步下延到村一级。陕甘宁边区时就设立了村政府,形成区、乡、行政村和自然村四级制。从新中国成立以后,县下管理层级也不断变化。建国初,由于乡村规模较小,根据《区各界人民代表会议组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》、《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《(行政村)人民政府组织通则》,县下管理层级基本上是两级制和三级制并存。一是县—区政府—乡(村)级政府体系,另一种是县—区公所(县派出机构)—乡(村)政府两级政府体系。前者“区”为一级政权,而后者“区”为县派出机构,“区公所执行县人民政府交办事项,并承县人民政府之命,指导、监督与协助所辖乡人民政府的工作。”这种区乡村体制是与小乡制相适应的。特别是1951年之后随着区乡(行政村)划小,县辖乡数量增加,平均一个县辖百余乡,县的管理负担加重,为了便于管理,各地在乡之上设立区。到1953年,全国共设18900多个区公所。
1954年之后,随着合作化过程中乡镇规模的合并,县所辖乡镇数目也大幅度减小,区作为一级政府或派出机构也失去了意义。为此,从1955年开始,各地开始了扩乡、建社(合作社)、撤区工作。在人民公社化高潮时,大部分公社由乡镇改组而成,也有一部分公社建在区级(少数甚至县级),分别称为“乡社”与“区社”。到1958年下半年,人民公社化之后,公社的范围大体相当于原来的区的规模,各地不仅撤销了乡人民政府,也撤销了区。
然而,随着人民公社规模的扩大,为了加强内部管理,一些“区社”下面便设立管理区,这种管理区相当于原来的乡镇,事实上重新回到县—公社—管理区的三级体制。到六十年代初,鉴于人民公社过大及种种问题,根据中央的要求,各地划小了人民公社的规模,并在公社内部实行公社—生产大队—生产小队三级组织与管理体制,以生产队为基本核算单位。一些地方的公社划小下沉到原来的管理区。由于公社规模缩小,县辖公社的数量过多,管理幅度过大,为此,在公社下沉的同时,一些地方又恢复了原来的区机构,再次形成县—区—公社三级体制。此后,虽然一些省市对县下层次进行过不少调整,撤销了公社之上的区,但为了便于管理,又在公社之下设管理区,但直到二十世纪八十年代改革前,基本上维持县—公社—管理区三级体制。
1982年4月12日中共中央、国务院通知实行政社分开、重建乡政府后,部分省、自治区、直辖市又恢复了一些县辖区。虽然区在法律上仅仅是县政府的派出机构,但不少地方,区实际上拥有节制乡镇政府工作的权力。为了减少基层管理的层次及增强乡镇政府的权力和独立性,1986年,中央决定“拆区并乡”。此后,绝大部分省、自治区、直辖市陆续撤消了县辖区,全国县辖区数1987年底为5503,1992年底为1231,1998年底为398。拆区并乡大大减少了乡镇的数量。然而,乡镇面积随之扩大,所管辖的村民委员会数目也相应增多,这给乡镇政府的管理带来困难,另外,“拆区”及“并乡”又产生大量的富余干部的安置问题。
于是,大多数地方在拆除乡镇之上的区的同时又在乡镇之下村民委员会之上又建立了“管理区”“办事处”及“党总支”之类的机构,分流和安置一批干部,同时对村民委员会进行分片管理。由此,再次形成县—乡镇—管理区(非正式的派出机构)—村委会体制。
在大多数省区,管理区等作为乡镇政府的派出机构,主要是“上传下达”,实际管理权力较小。少数省市如广东省,管理区则拥有较大的权力,村民委员会权力和地位虚弱,实行“强区弱村”的体制。值得注意的是,广西在政社分开时,主要以原来的生产大队为基础设立村委会。从1987年6月开始,陆续将村委会下沉到自然村,把村委员会改为村公所。云南在政社分开后也实行“大区小乡制”,即在公社范围内设区,在生产大队基础上设乡政府,在生产队及自然村的基础上设村委会。1987年10月以后实行撤区建乡,在区的基础上建乡政府,改原来的乡(以生产大队为基础建立)为村公所,由村公所管辖村委会,由此形成乡镇—村公所—村委会体制。不过,九十年代中后期,广西、云南对乡村基层体制再次进行重大调整和改革,废除了村公所制度,对村民委员会进行合并,重新在原来的生产大队基础上建立村民委员会。广东也废止“管理区”建制。虽然中央及各省均强调乡镇之下不得设立派出机构,乡镇直辖村委会,但是,在不少地区,乡镇之下仍保持着管理区、指导组之类的机构,作为乡镇的派出机构。
从二十世纪县以下农村治理体系的变迁来看,有三个显著特点:
一是国家政权组织进一步深入农村基层。民国时期国家农村基层政权组织延伸到区,并最后稳定于乡镇一级。与此同时,国家权力还进一步加强了对乡镇以下的村邻的控制,曾规定所有村长均经照章推举,分别委任。这表明国家在相当程度上已拥有对村街组织建置及人员任免的权力,村组织也随之行政化。不过,如果说民国时期正式的基层政府仅止于乡镇的话,从民主革命时期开始,中国共产党在政权建设中将基层政权逐步延伸到村一级,设立行政村及村政府,只是到二十世纪末实行村民自治的过程中,国家政权开始从村一级后退。不过,即使如此,村委会组织也承担着乡镇政府及国家行政职能,存在比较严重的行政化。
二是农村基层推行和实施基层自治。自清末引入乡镇自治以来,实行自治一直是农村基层治理努力的方向,只不过农村基层自治之路艰难曲折。民国时期一度推行乡镇自治,但在实践中未能成功实行;延安时期中国共产党在根据地曾实行普遍的民主直选,一度成为民主的典范。建国以后的人民公社体制也强调民主建社,但最后走上政社不分、党政不分、权力集中的道路。二十世纪末实行村民自治,但也出现了比较严重的行政化现象。尽管如此,无论在民国时期还是当今,农村基层治理一直面临着比较强烈的民主自治的要求和压力。
三是农村基层组织与管理实行多层治理,且屡有变动。仅从建国以后县下基层组织的层级变化就可以发现,在建国以后一度实行区—乡(村)县两级制;人民公社时期县下设立(大)公社—管理区—大队—小队或县—区—(小)公社—大队—小队,维持三级及四级制;改革以后,实行乡镇—(管理区)—村委会—村民小组结构,保持三级制及准四级制。显然,建国以来我国县以下一直维持着多级管理制度,变动频繁。
三、乡村治理组织建设的内在逻辑及未来的选择
上述历史的回顾极其简略,难以展现我国不同时代不同地域农村多样化的治理方式和组织结构。不过,仅从已有的事实中,我们也可以看出我国农村社会的多层治理及其复杂性和变动性。另一方面,也不难发现国家政权一直通过多重组织努力地深入乡村社会,以维持对乡村社会的控制。这一过程在二十世纪表现得最为明显。特别是二十世纪以来,乡村组织与管理逐步地行政化、官僚化和国家化,这一过程通常被视为是“国家政权建设”的过程,也是中国现代化的重要表现。
对二十世纪初国家权力向乡村及基层的扩张的原因有不少的研究和解释,其中,最主要的原因是对乡村社会的资源的索取,尤其是财政的吸取。正如一些学者所指出的,二十世纪初国家权力扩张的重要原因就是“为军事和民政而扩大财源”,这一方面是支付帝国主义列强的巨额赔款,另一方面也是为了实行“新政”以重建国防及“革新图强”的现代化的需要。特别是在随后的军阀混战中,对财政的需求更加迫切,因此,“国家开始不断地向农村摊款,先是支付巨额赔偿,后来用来支持无休无止的混战。所有这些摊款很快便超出田赋的数倍。”其结果是国家权力及政权组织不断深入农村基层,建立完备的基层组织与管理体系以强化对农村和农民的索取。不过,国家权力延伸和强化在加大财税索取的力度的同时,也使农民不堪重负,导致乡村衰败,最终激起农民的不满,使乡村社会陷入严重的经济和政治危机之中。
这一解释是有说服力的。事实上,从历史上看,征收赋税向来是乡里组织的最基本和最主要的职责和职能。特别是在传统的帝国时代,农业赋税是国家财政收入的主要来源,也是各级政府机构赖以正常运转以及官僚薪俸的重要保证。然而,对于历代王权来说,面向广袤的乡村和分散的农民征取税赋并不是一件轻易的事,这不仅取决于王权对乡村社会的干预和控制能力,也直接受制于管理与控制成本。特别是小农的剩余的有限性决定了王朝难以供养庞大的官僚机构,为了最为经济地收取税费,历代不得不依赖乡村组织和乡绅的支持和协助。正因如此,历代王朝都借助乡里组织及乡绅以实现税赋征缴的目标。
如是我们看到,历代均对乡里组织规定了赋税的任务。秦朝乡有三老、有秩、啬夫、游徼,三老掌教化,啬夫职听讼,有秩收赋税,游徼循禁贼盗。汉承秦制,乡置三老、有秩、啬夫、游徼的同时,又有乡佐,主民收赋税。北魏实行三长制,由三长定民户籍、平均口算、组织课税。唐代“大唐令,诸户以百户为里,五里为乡,四家为邻,五家为保。每里置正一人,……掌按比户口,课植农桑;检查非违,催驱赋役。”宋代乡里分工比唐代更加明确,里正、户长、大保长、甲头主税收。明代洪武四年设立粮长制,规定“每粮万石设粮长一名,知数二名,推粮多者为之。今六县计六十五仓,正副粮长一百五十九名”,督促其乡的赋税。粮长主持纳粮一万石或数千石的地区内田粮的催征、经收和解运,且直接向皇帝负责,如此等等,莫不如此。历代设置乡里组织的主要目标是为了税赋征缴,从一定意义上说,乡村社会的组织和权力体系也是因税赋征缴而建立起来。
不过,除了税赋征缴之外,我们也看到,传统乡里组织还承担着听讼案件、维护治安、教化百姓以及定民户籍、课植农桑等任务。其实,对于任何一个国家政权和政府来说,其存在及正常运转的前提不仅是有能力吸取社会资源,同时,也要求有能力提供基本的公共服务并控制社会。教化百姓及劝课农桑的目的不仅是为了提升人们的素质,发展经济改善民生,也是为了有效地控制民心,并在社会经济的发展中获取更多的资源。
事实上,无论是在传统社会还是现代社会中,一个政权的生存取决于自身的资源吸纳能力、社会控制能力和公共服务能力,这三个方面的能力也决定了政权的生存能力和发展能力。在传统的帝国时代,上述三大功能主要是由乡里组织来完成的。不过,我们也看到,帝国时代税赋征收及社会控制曾由不同的组织来承担,如保甲主治安、亭里掌赋税。而且上述职能也由家族和宗族等协助或分享。如果说传统乡村治理体系具有较强的财政吸纳能力及社会管理与控制能力的话,农村公共服务的功能则比较弱,农民的生老病死及教育、灾荒及扶贫抚恤等等主要是农民自己承担。在此方面,家族及乡绅发挥了重要作用,它们组织公共活动、兴办公益事宜、执掌乡村教化、维持社会秩序以及满足人们多种需求的功能,由此使得乡村社会保持着一定的“自治”色彩,只是这种自治不过是王权对公共服务“无为而治”而已。
随着社会的发展,我们看到国家的财政吸纳能力、社会控制能力和公共服务能力都在不断增强,其运行方式也发生了重大改变。特别是新中国成立以后,传统的家族、士绅的税收、治安、教化和公益等等功能已经不复存在,被新型的财政税收组织、公安司法系统、国民教育体系以及乡镇村组织所取代,出现明显的国家化、制度化和行政化。传统乡村社会治理被纳入国家“官治”体系之中。事实上,这也是建国以后农村基层组织和管理干部不断膨胀的根本原因。
上述分析无疑给我们一些重要的启示:政府的财政能力不仅取决于自身的控制能力,也取决于农村社会的承受能力及征缴成本。过度的资源吸取最终会导致乡村衰败及政权的内卷化;农村基层组织与管理方式不仅取决于政府社会控制的需求和能力,同样也取决于为此支付的管理成本。传统帝国向现代国家转变的重要表现不仅是财政及控制能力的增强,也表现为更多的承担公共管理与公共服务的职能,由此也推动国家权力及政权组织向社会基层不断扩张。乡村多层组织的存在及“官绅(民)合作”不仅是国家控制的需要和产物,也是一种节约成本的制度安排。
正因如此,在当前乡镇体制改革的讨论中,我们不能不注意到上述历史的经验。事实上,2000年以来的税费改革及乡村机构和人员的精简在相当程度上也是由于农村税费负担过重,农民不堪重负,农村税费征缴的经济成本、管理成本及政治成本过大而不得不为之。但是,单纯的税费减免并不是乡镇政权退出乡村的充要条件。虽然税费改革促成农业税的终结,但农村法定和合理的税赋依然存在,而且随着农村经济的发展及农民收入的增长,特别是随着改革的深入,乡村土地、物业等地方税种的增加,农村积累及税赋供给能力也将提高,国家在乡村仍需要维持必要的财税征收体系。另一方面,更重要的是,随着社会的发展,人们对公共服务的需求越来越多,要求国家和政府提供更多的公共产品和服务,维持市场经济和社会的秩序,这些不仅要求乡村政权组织的存在,也将推动乡村政权服务职能的强化。
如果从历史的角度看,不同时代的乡村治理均实行多层治理结构,不仅源于赋税及控制的需要,也是广阔而分散的乡村管理困难的结果。其实,不少学者的研究也表明,秦汉至明清之际的1800余年,中国历代王朝的人口一直徘徊在2000～6000万人,县级行政单位保持在1000～1800个,全国平均每县所辖基本没有达到“地方百里、人口万户”的建制规模。清代中期以后,全国人口由1.7亿人猛增到4.3亿人,“凡府、厅、州、县一千七百有奇”,平均每县所辖10～35万人,仍然属于一种小县建制。明代一个县管理500-1000平方英里区域,人口从30000到250000不等。此时县以下乡村也维持了三级甚至四级管理组织。从目前来看,虽然我国农村交通通讯条件有极大的改善,政府管理资源、技术和能力也日益现代化,但是,人口及公共事务也大幅度增加,不少乡镇的人口比历史上一个县的人口还多。简单地撤掉乡镇政府不仅可能造成管理的真空,也难以有效地满足农民公共服务的需求。
事实上,建国以后,中央和地方曾多次力求精简县以下乡村组织与管理层级,但结果常常是一旦撤除乡镇之上的管理机构如“区”,乡镇为便于管理不得不在其下设立“管理区”或“片”,而拆除乡镇之下的管理区组织,乡镇之上又会恢复设立区级组织。这种“上拆下建”与“下拆上建”的更替在相当程度上反映我国乡村人口多、面积大,乡村治理的因难,以及政府管理层级与幅度之间的矛盾。
正因如此,至少在当前,乡村多层治理仍具有客观必要性和必然性。争论乡镇政权是否退出乡村或者是“强化”还是“弱化”乡镇政权过于简单化和绝对化,问题的重点和关键其实是在于乡镇政权必将存在的条件下哪些功能和组织应强化、哪些功能和组织应弱化?正如不少人指出的,从目前来看,应该转变政府职能,弱化乡镇直接参与经济和生产过程的功能和部门,而乡镇公共管理和公共服务的功能和组织应予以加强。
在此还必须强调的是,从历史的经验来看,无论是财政征缴、社会控制和公共服务,政府均必须考虑其社会、经济和政治成本。一种最为经济的办法无疑也是最有效率的办法。在历史上,历代王朝发现借助乡里、家族和士绅来实现自身的目标不失为一种经济的且不得已的办法,那么,在当前我国乡镇改革中,如何动员社会组织和民间力量参与乡村社会的公共管理和公共服务也是必须切实解决的问题。期望国家包揽一切农村公共产品和公共服务努力,不仅是不经济的,也是国家力所不及的。
来源：项继权.中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革[j].开放时代,2008(03):77-87.