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林鹄:永不加赋的背后

选择字号:   本文共阅读 13354 次 更新时间:2023-05-30 08:50

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林鹄  

一八九八年,大清光绪二十四年,按照干支纪年又称戊戌,正当康有为上书要求变法的同时,湖广总督张之洞刊行了著名的《劝学篇》,核心内容之一是教导国人忠于朝廷。为此张之洞列举了大清超越历代王朝的十五项仁政,其中首屈一指的是“薄赋”—老百姓纳税少,主要证据就是康熙五十一年(一七一二)昭告天下的“永不加赋”国策。

张之洞接着指出,清朝另一伟大举措,是频繁的全国性蠲免,也就是不定期地在全国范围内豁免农业税—尽管税率已经很低。这是十五仁政中的第二条。

第九条也与此密切相关。历代遭遇重大自然灾害、战争等需要国家投入大量计划外资金的突发性事件时,一般都向老百姓摊派,汉、唐、宋、明莫不如此。比如明朝末年,为了应对山海关外的满洲和关内的遍地烽火,朝廷向百姓征收的赋税达到了原定额度的150%,堪称竭泽而渔,将民众逼入了绝境。只有清朝,即便国家财政陷入困境,也始终拒绝加重普通民众的负担,而将目光瞄准了富裕群体—通过捐纳,也就是出售做官资格,来筹集经费。这样一来,朝廷补上了财政缺口,有钱人得到了梦寐以求的“贵”,而老百姓免除了额外负担,一举三得。

总之,在张之洞看来,至少就统治者的“宽仁忠厚”和基层民众的幸福感而言,清朝不仅是秦汉以降中华两千年史的巅峰,而且超越了十九世纪中叶以前的西方国家。这样的看法,并非张氏为了维护清朝统治苦心孤诣编造的谎言,而是晚清、民国乃至今天不少学人的共识。清史研究的开山鼻祖、民国时北大教授孟森先生就在《清史讲义》中盛称:“轻徭薄赋,为清一代最美之大政。”对玄烨之后的清朝皇帝恪守“永不加赋”祖训,“不敢逾定制一步”,以及康熙、雍正、乾隆三朝的蠲免,倍加赞叹。

康熙五十一年二月二十九日,玄烨史无前例地宣布:滋生人丁,永不加赋。

中国古代政府收入的主要来源,一是农田的土地税(田赋,也称田税),二是针对成年男性的人头税(丁银),统称地丁钱粮。前者或者交纳粮食,或者折算成银钱;后者实际上就是每个成年男性对国家应尽的义务,早期一般表现为无偿服兵役、从事各种劳动,明代后期到清代,普通老百姓不用再服兵役、劳役等,改为交钱。

圣祖的“永不加赋”政策,意味着今后不管增加多少人口,人头税总额保持不变。在人口不断增加的情况下,每个成年男性要交纳的人头税自然就不断减轻。当然,和田赋相比,丁银总额原本就远远偏低,在清政府的收入中比重很小。但另一方面,更重要的是,这也意味着,田赋税率保持不变。也就是说,清政府做出了一个超越汉、唐、宋、明的庄严承诺:只要一个家庭拥有的土地数量不变,需交纳的赋税就永远不会增加。如果真是这样,大清的确可以算是中国历史上最关爱百姓、最仁慈的朝代。

正确认识清代“永不加赋”国策的前提,是弄清楚康熙时期的赋税是否属于“轻徭薄赋”。

中国历史上,每次王朝更替,一般都存在一段相对轻徭薄赋的时期,汉、唐、宋、明莫不如此。然后逐渐层层加码,税外有税,最后民众不堪忍受,王朝崩溃。取而代之的新王朝又开始同样的历程。而清朝是个例外。它摆脱了王朝周期律,直接继承了明朝末年的重税。

明朝末年,因为辽东的外患和中原农民起义,朝廷陷入财政危机,庞大的军费支出落到了百姓头上。额外增加的赋税,主要以三种不同的名义征收,统称“三饷”。首先是万历年间为了应对满洲的军事威胁,加派的“辽饷”;后来末代皇帝崇祯年间“辽饷”有所增加,又另外征收“剿饷”和“练饷”,即镇压农民起义、训练士兵的军费。

满洲入关之初,非常重视政治口号。在官方的政治宣传中,清兵入关是为了替明朝皇室、臣民复仇,平定李自成等残酷对待百姓的“流寇”。同时,清廷强调,明朝末年赋税繁重,百姓生活在水深火热之中。为了解生民于倒悬,顺治初年宣布全面废除明末加派的“三饷”。但从顺治四年(一六四七)开始,万历年间加派的“辽饷”改头换面,悄悄以“九厘银”的名义进行征收。此外,清初还新增了一些明代没有的苛捐杂税,又因为物价大幅上涨,赋税相应水涨船高,使得清初田赋不仅远远超过万历前期还没有加派辽饷时的法定数额,甚至高于万历末年的赋额。这种情况一直延续到了康熙时代。

更糟的是,清初的赋税收入,绝大部分被朝廷拿走了,地方经费大幅压缩,地方政府陷入了前所未有的窘境。国家赋税由地方征收,交朝廷的称为“起运”,留给地方的称“存留”。满洲入关后,连年大幅削减存留。顺治四年(一六四七),堂堂总督,每个月可支配的各种办公经費合计仅五十四两银子,而知县才区区八两。到顺治九年(一六五二),又砍掉了近一半,总督也只剩下二十九两。地方没钱,但朝廷交办的任务丝毫不能打折扣,否则会遭受百般凌辱,多有地方官员因此愤而自尽。

康熙三年(一六六四),李自成余部李来亨在湖北茅麓山被围自焚,全军覆没,军事征服全面结束。但清廷并没有停下对地方极限施压的脚步,康熙五年、七年甚至进一步大幅下调存留比例,康熙七年留给地方的赋税仅为6.4%。这一年,总督每月只能拿到八两办公费,知县才一两。地方政府除了关门,似乎没有别的选择了。在群臣苦苦劝谏下,圣祖仁皇帝终于大发慈悲,同意从康熙九年开始,将存留银恢复到13% 左右。

不久,吴三桂等三藩叛乱,刀兵再起。历时整整八年的三藩之乱,延续到康熙二十年(一六八一)才平定。在此期间,仅剩的地方经费(包括官员的俸禄)几乎全数被国家征用。与此同时,地方政府还必须维持正常运转,否则官员会被治罪。可想而知,地方官员只能使用非法手段,向老百姓摊派。非法摊派的盛行,给贪官污吏提供了极其方便的作恶机会—他们大可以打着因公的名义,敲诈勒索,搜刮钱财。俸禄以“捐”的名义取消后,地方官员还不能不去上班,理论上只能饿着肚子去了(所谓“枵腹”,当时文献中频繁出现的字眼),这使得大批官员明目张胆、肆无忌惮地贪赃枉法。

从顺治到康熙,对于不断裁减存留,一直有官员表示异议,明确向清廷指出这么做的恶果—地方政府的黑帮化。但朝廷坚持既定方针,声称迫不得已—全怪拒不投降的南明余孽,还有后来的乱臣贼子吴三桂等人。按照这一逻辑,康熙二十年平定三藩之乱后,应当出现大幅度的政策转向。的确,此后情况有所好转,但地方存留比例恢复到20% 稍多一点,就止步不前,成了有清一代的定制。留给地方的所谓20%,还大有猫儿腻。首先,存留银的绝大部分实际上并不用于地方行政开支,大头是军费—各省八旗、绿营驻军的军饷及后勤,然后还得维持驿站,剩下的一小部分才属于地方行政开支。其次,赋税不能足额征收—由于种种天灾人祸,老百姓交不出来,这是中国古代的普遍情况。但清廷并不准备和地方政府按比例分配实际征收数额,而是要求必须足额解送起运数目,剩下的才允许留给地方。这就造成存留常常不足额,低于纸面数字。最后,清代饱受办公经费困扰的,不仅是地方政府,中央各部门同样如此。按照法定的财政拨款,中央各部门根本无法维持运转。于是,中央各部门只能勒索地方政府,这就是清代特有的所谓“部费”。比如户部(相当于财政部加国家税务总局)负责地方政府各种开支的报销,地方每次报销都必须从严重短缺的经费中提取一部分,以自愿捐助的形式交纳户部,作为后者的办公经费,否则别指望报销通过。

总之,清初以战争为理由对地方财政的掠夺,并没有随着战争结束而结束。即便进入承平时代,朝廷依然不顾地方死活,将赋税最大限度地集中到户部,地方政府正常运作的资金缺口极大。

与此密切相关,清代官员的俸禄极低。一品高官,法定工资每月仅十五两银子,最低的九品官则不到三两,在清初不过比普通体力劳动者一月劳作所得略高。因为官员俸禄来自赋税,清廷以此自我标榜,宣称俸禄低微意味着老百姓可以少纳税。如果只是最低条件下维持单个人的生存,哪怕九品官,俸禄也完全可以满足这一要求。可事实上,即便官员全是大公无私的圣贤,也没有办法在这种情况下维持生计。做官需要基本的体面,必不可少的开支比普通人大得多。比如清代规定官员不同场合的服饰,繁缛铺张,价值不菲,都得自掏腰包。此其一。其二,清代地方官不仅需要养活一家老小,还要自己掏钱聘请师爷、招募奴仆等,缺少这些人,政府就得停摆。单单这部分费用,就远远超过俸禄。和清廷宣传相反,低俸意味着最清廉正直的官员也必须依赖非法收入,才能以清贫的方式养家糊口,才能让衙门保持运转。至于饕餮之徒,则可以借机堂而皇之地鱼肉百姓。

康熙八年(一六六九)六月,监察官员御史赵璟给刚在上个月擒拿鳌拜、真正开始亲政的皇帝上过一道奏章。他举例说,一个七品知县,每个月工资刚好三两整。一家人一天粗茶淡饭,加上喂养马匹—清代官员只能私车公用,就需要五六钱银子。“一月俸不足五六日之费,尚有二十余日将忍饥不食乎?”直接跟老百姓打交道的县级官员,势必“取之百姓”。县级以上的府级、省级官员,不直接管理百姓,没法直接伸手向百姓要钱,“势必取之下属”。羊毛出在羊身上,最终都得通过县级官员,让百姓买单。

一开始官员们出于不得已,向百姓摊派或接受下属贿赂,数目不大,只是为了维持生存和衙门运转。日久天长,非法收入日积月累,数目越来越大,一旦揭穿,就是重罪。既然两袖清风也得冒这么大的风险,很多官员索性放开手脚,大干一场。于是上下串通一气,“下官行贿以塞上司之口,上司受赃以庇下官之贪,上下相蒙,打成一片”。上级官员全靠下属的贿赂才能活下去,对下属的贪污,少数廉洁的上司只能视而不见,不闻不问,而大多数则选择沆瀣一气,捞上一票。

到了康熙末年,低俸问题甚至大大恶化了。地方行政经费长期严重不足,各省普遍要求官员捐俸禄,衙役捐工食银(即工资),填补开支缺口。也就是说,即便这可怜的微薄俸禄,官员们往往也拿不到手。最极端的例子来自湖广(湖北、湖南)。圣祖的儿子世宗胤禛即位不久,湖广总督杨宗仁向皇上汇报,两湖地区大小官员的俸禄和衙役的工食银(合称“俸工银”)已经全部捐出长达十年了。这十年中,这些人没拿到过一分钱的法定工资。

这种情况下,康熙年间贪污盛行,官员极其腐败,就毫不奇怪了—甚至常常有人以办公为名,将大家伙捐出的俸工银据为己有。康熙三十一年(一六九二),两江总督傅拉塔在奏折中向皇上坦承:

奴才唯有昼夜铭记圣主所谕力求公正清廉之明训,益加谨慎,始终不渝。……再将奴才安心居官之情谨奏圣上。奴才先前生计贫寒,后蒙圣恩,以监察御史前往河东盐差,返回后买房七八十余间,买奴仆百余口以为差役,又买五六十余个汉子田耕种,生活富裕。此皆圣主之恩,奴才甚为知足。蒙圣主体恤,奴才妻子俱随臣前来任所,家中尚无需消费,将宅地租赁,以收租银。……奴才幸逢明君盛世,自到任以来,凡旧习之逢承馈赠,人之怨恨,不屑一顾,唯感念圣主无穷之恩,将地方所属官员每年所送四时礼品及盐商、各关恭送银共计数十万两,皆拒而未受。……此等未曾受礼之处,谅在圣主访查之中也。……嗣后无论身任何职,断不玷辱圣主所谕公正清廉之明训,勤勉效力。

盐是生活必需品,历朝历代都实行食盐专卖,这是国家收入的重要来源。河东即山西,是重要的产盐区。清代在各产盐区设置了盐政监察御史,又称巡盐御史,作为管理盐务的最高长官。傅拉塔是满人,出自八旗之首、皇帝亲自统领的镶黄旗。所谓“以监察御史前往河东盐差”,就是出任河东巡盐御史,一個肥缺。两江总督管辖江苏、安徽、江西三省,辖区内也有重要产盐区,即两淮盐场。这是中国古代最大的盐场,分布于江苏东部沿海,横跨淮河南北,故称两淮。因为在山西捞够了,傅拉塔表示,自己到两江总督驻地江宁(南京)后,对下属以及富甲一方、以扬州为中心的两淮盐商(食盐专卖,由商人向政府承包,分区域销售),还有三省境内各个征收商业税的榷关,按照惯例给总督送上的贿赂,一概拒绝接受。即便为此招人怨恨,也不管不顾,勇往直前。

康熙四十八年(一七0九)三月,曹雪芹的祖父曹寅收到皇上朱批:“熊赐履近日如何?”(熊赐履曾任内阁大学士,理学名臣,康熙四十二年致仕,这时七十五高龄,在江宁养老,当年八月下世。对于这样一个书生,康熙爷也放心不下)他汇报说:“打探得熊赐履在家,不曾远出。其同城各官有司往拜者,并不接见。近日与江宁一二秀才陈武循、张纯及鸡鸣寺僧,看花作诗,有《小桃园杂咏》二十四首,此其刊刻流布在外者,谨呈御览。因其不与交游,不能知其底蕴。”

曹家是皇帝统领的上三旗中正白旗的包衣,即天子家奴,跟圣祖关系非比寻常,因此深得宠信。吊诡的是,曹家本身,就是江南的大蛀虫。也就在康熙四十八年,奉旨调查亏空的两江总督噶礼报告说,曹寅、李煦(也是正白旗包衣,曹寅的大舅子,康熙三十一年至六十一年任苏州织造)每年收入高达银八十万两,即便如此仍大肆侵吞国库,造成亏空三百万两(当然还有其他人的“功劳”)。圣祖朱批:“皇太子、诸阿哥用曹寅、李煦等银甚多,朕知之甚悉,曹寅、李煦亦没办法。”有了这张护身符,直至玄烨谢世,曹、李两家始终过着“烈火烹油,鲜花着锦”的生活。

此事发生的前一年,堂堂正三品兼礼部侍郎衔(虚衔)的内阁学士宋大业作为钦差,带着皇上亲自书写的文字,赴湖南祭祀南岳衡山。回京后,宋氏控告偏沅巡抚(雍正二年改称湖南巡抚)赵申乔不敬之罪八、渎职之罪六。赵氏上书申辩,说宋大业五年前执行同样的任务,“一到长沙,虚张声势,多方恐吓臣”,由长沙知府姜立广做中间人,向他索贿,不给钱就不把御书匾额交出来。赵申乔没办法,答应给三千两,宋氏嫌少,最后加到七千两才善罢甘休。赵氏只好先挪用湖南国库的银子,并按惯例加送价值七百两的礼品。而宋大业的幕僚刘某、张某又各自张口要一百两,总共七千九百两才算把事情平息了。国库的这个缺口,当然只能通过“派”(找老百姓要)和“捐”(地方官员均摊)这两种途径弥补。

没想到,五年后宋大业又来了,美滋滋地还想再来七千七百两。这时湖南财政已经到了山穷水尽的地步,“派不可派,捐无可捐”,赵申乔只送了一千两外加价值一百两的礼品。宋氏恼羞成怒,于是诬陷赵氏。最后,宋大业被革职,而赵申乔也因行贿降五级留任(职位不动,巡抚本是从二品,降为正五品)。

三藩之乱平定五年后的康熙二十五年(一六八六),户部库存银两升至两千六百零五万两,超过了战前有据可查的康熙十二年(一六七三)的两千一百三十六万。很快,康熙三十年(一六九一)、三十三年连上三千一百八十五万、四千一百零一万两个新台阶。康熙五十八年(一七一九)达到最高点四千七百三十七万两。在盛世光环背后,由于以上讨论的原因,百姓生活一直很困苦。

蒲松龄在《聊斋志异》一则故事末尾,以“异史氏”的名义发表评论,提到“甲戌”(康熙三十三年)、“乙亥”(康熙三十四年)时,地方官敲骨吸髓,使出浑身解数逼迫老百姓“捐”出辛辛苦苦种的庄稼,向皇上汇报时称百姓“乐输”(乐于上交)。蒲氏的同乡好友、早已罢官家居的唐梦赉曾路遇十多个因实在“捐”不出来被抓的人,问这些农民犯事的缘由,回答说欠公家的“乐输”—以为“乐输”是一种新赋税的名称!

而地方财政的窘困,也日甚一日。正如湖南案例所显示的,由于办公经费严重匮乏,事到临头,地方官員往往挪用地丁钱粮,事后再想办法补上,最终负担还是落到了百姓头上。但再怎么压榨,民众身上能挤出的油水终究有一个限度。挪用公款补不上,造成亏空,成了全国地方政府的普遍现象。

亏空的原因,圣祖一清二楚。还是康熙四十八年,玄烨在上谕中承认,地方存留除了一减再减的俸工银,“一丝一粒,无不陆续解送京师”。如有拖欠,绝不放过,非补齐不可。“州县有司,无纤毫余剩可以动支,因而有挪移正项(即地丁钱粮)之事,此乃亏空之大根源也。”亏空的普遍存在,是吏治败坏的猛烈催化剂。既然亏空是因公所致,贪官就借公用为名,中饱私囊。比如圣祖南巡,途中所经,地方得承担相关开支。地方政府焦头烂额,为筹措这笔从天而降的巨额接驾费用而苦不堪言,而另一方面,官员们趁机挥霍,侵吞国库,也屡见不鲜。

更有甚者,一些独具慧眼的巧宦发掘出了亏空的妙用,蓄意制造亏空。比如手气不好,抽到贫困地区(为了彰显公平,清代继承晚明弊政,抽签分配中下级职位),为了尽早离开没有油水的地方,聪明人会挪走部分国库钱粮,造成本来并不存在的亏空。等因此被革职后,马上补齐亏空,恢复任官资格,然后一力钻营富裕地方的美缺。再如清代各榷关的长官(称监督)都是有名的肥缺,按规定任期只有一年。人心不足蛇吞象,眼看任期将尽,金饭碗指顾间易手于人,饕餮之徒急中生智,谎称亏空,申请留任,要求填补完亏空后再走。康熙末年,蔚然成风。

这就是胤禛继位时面对的太平盛世。这位有清一代唯一一位不以玄烨为然的皇帝,毅然决定推行其父坚决拒绝的火耗归公。

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文章来源:本文转自《读书》 2023年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的米乐m6平台的版权规定。

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