一、什么是公众参与？
没有一个政治概念像“公众参与”这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，而使用又是那样模糊混乱。公众参与作为一种现代新兴的民主形式，在西方民主国家发展也不过几十年的历史，但已经成为世界各地探索发展民主的生动实践，并呈现出一种蓬勃的景象。2007年9月至11月底，我在欧洲用3个月的时间考察公众参与，亲历了这种民主。他们把这种民主称为“everyday democracy”（每日的民主或日常的民主）。
1、公众参与中国概念
1960年美国学者阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”（participatory democracy）的概念后，该词被广泛运用于基层民主领域，如社区管理、工作场所的民主和校园学生运动等。1970年卡罗尔·佩特曼发表《参与和民主理论》系统地阐发了参与式民主在政治生活和国家治理中的作用，它标志着参与式民主理论的正式形成。参与式民主理论主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决共同体的公共问题。参与式民主告诉公民不仅仅是选民，也不能仅仅把自己看作是政府的管理对象，而强调公民是管理者、自治者，是自己命运的主宰者，为此而参与公共事务的讨论、协商和决定。参与式民主要求公民具有公共精神，关心公共事务，遵循公共理性。[1]1980年约瑟芬·贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出协商民主（deliberative democracy）。 协商民主最初是对美国宪法的制宪意图进行解读，认为立法机关同行政机关的分权制衡，也是实现协商民主的一种制度安排。后来协商民主被很多理论家所解释发展，变成了一种决策和治理机制。即认为所有受到政策影响的公民或他们的代表都应该能够参与集体决策。随着集体决策过程中的协商模式被运用于政治生活领域后，协商民主又成为一种政府民主治理模式，即自由和平等的公民在公共利益的导向下，通过对话、商谈、讨论等形式达成共识并最终形成具有约束力的公共政策过程。20世纪80年代末博曼、罗尔斯、哈贝马斯等都称自己是协商民主理论的支持者，进一步修正和完善参与式民主理论，强调参与式民主所彰显的公民理性、宽容、沟通、参与等价值观。协商民主的核心是强调公民在平等、理性基础上通过对话达成共识形成公共决策和进行治理。[2]
大约是在上世纪九十年代，公众参与的概念、理论开始传入中国，并逐步升温、兴起。近年来还有一些初步研究公众参与的著作问世。但公众参与在我国仅仅是有些地方性实践，对这一理论研究仍然非常缺乏，日常大众包括一些政治家使用公众参与的概念是模糊而缺乏科学的确定性。当下国内人士提到公众参与的时候，往往只会想到公众参与的一些表面现象，例如公示、听证、咨询、公开征求意见等等。包括一些在讲公众参与的学者，真正了解其本意和实践的人并不多。
俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者，他认为，公民参与又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。[3]他指的公众参与是非常泛义上的一个概念，它包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。[4]
另一研究公众参与的学者贾西津副教授引用美国学者和《布莱克维尔政治学百科全书》中的观点，说经典意义上的公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。[5] 她认为1990年代的全球治理变革进一步将公民政治参与提到了更高的地位，公民参与内涵在三个方面的扩展：一是公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理的扩展。二是公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标的扩展。三是公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的发展。[6]可见她理解的公众参与从政治选举、影响政府决策的一切行为，发展到公共事务的民主治理。
王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。[7]
从百度里查公众参与，是一个很实际的描述性概念，它是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。其定义可以从三个方面表达：（1）它是一个连续的双向地交换意见过程，以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；（2）将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；（3）积极地征求全体有关公民对以下方面的意见和感觉：设计项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。
根据我对国外公众参与理论研究和对现实制度的考察，上述概念都从不同的角度对公众参与的意义作了很好的阐述，但在我看来，有的不失过于宽泛，有的不失过窄。俞可平教授和贾西津两位教授把代议制民主的政治选举和公民的街头抗议行动以及中国公民上访都纳入公众参与，我认为这可能容易把代议制民主与公众参与式民主之间的界线搞混淆。它关及到我们怎么来看待公众参与，如果把公众参与看作是一种政治选举和公众的街头行动，那么所有公众参与公共事务的行为都成了公众参与，它就不是一项新生的民主制度，也很难成为一项可规范的民主制度，因为它太泛了。百度中的公众参与解释也是相当宽泛，把它定义为“公众有目的社会行动”。公众参与不仅对政府和公共机构，而且也包括私人机构。而对公众参与的方法仅限于交换信息，了解情况，发布通告和征求意见等。可见，这不是一个很了解公众参与精神的表面性的描述。
公众参与在英语中有public（或citizen）participation、involvement、engagement，这些词我在国外采访中外国专家通常是互换使用的，都可译为公众参与。[8] public participation更为常用。citizen participation直译是公众参与，public participation直译是公共参与，involvement强调参与的过程，民众能有实质性的卷入其中； engagement意味着在效果上给予民众一个真实的机会让人们对影响到自身的发展规划或建议发表意见。 国内对上述概念的翻译使用五花八门，有的翻译成公共参与，有的称公众参与，也有的人说是公民参与。我认为，用“公共参与”只强调参与是个公共过程，而没有参与的主体。用“公民参与”显然不能概括参与的主体，参与的不仅是公民，而应是所有的居民。所以我认为统一用“公众参与”是比较准确，也突出了参与的主体是公众，而不是没有“人”的参与。
公众参与确实可以作非常广泛的理解，所谓参与（participation）就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。但是，作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。
根据这个概念，公众参与的内容可以分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法。第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，如环境保护和城市规划政策中的参与。第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，如行政许可、行政裁决中的听证；基层公共事务中公民的直接决定管理。最早期的公众参与主要是从微观治理领域如社区、工厂、农村、学校等单位政策制定和事务决策开始的。传统的公众参与被理解为公众对政府政策参与，后来发展到对公共事务的直接治理，特别是在社区层面的公民自治。它反映了现代公共治理从政府组织中心向公共事务结果中心的发展趋势。
这个概念强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。其中，公共机构是公众参与的主体，而且是主导方。公众是参与方，一般是被动方。但是，中国公众参与有自己的特点，公众还不完全是被动方，有时在公共机构决策和治理过程中，公共机构没有主动开放公众参与的情况下，来自民间的和社会的力量通过媒体、网络等公众舆论的手段，对某一公共决策或治理行为施加影响，迫使公共机构与公众产生互动的过程。[9]只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与。公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。公众参与的方法是参与双方能产生互动的各种行为。所以，我们所说的公共参与排除以下两点：
第一，公众参与不包括选举，不等于政治参与。贾教授把选举和竞选也作为公众参与是把政治参与混同于公众参与。虽然都叫“参与”，但是两个相当不同的概念。因为它们研究的角度不同，从政治学的角度，选举竞选当然是政治参与，但它不是规范意义上的公众参与。我们研究的公众参与不是泛泛意义上的公众参与，而是作为一种新生的民主制度来阐释的。它是与代议制民主相对的，作为代议制民主的一种重要补充形式的民主制度。当然，它不能包括、更不能取代以选举为核心的代议制民主的本身。如果选举也是公众参与，它就不是一项新的民主形式，选举和公民的街头行动是近代民主发展以来都有的作法，而不是1960年代以后发展起来的我们所讨论的公众参与民主制度。公众参与很大程度上是反思批评选举制和为弥补选举制的不足而产生发展起来的。
第二，公众参与不包括街头行动和个人、组织的维权行动。我们说的公众参与是一种制度化的民主制度，它强调政府的开放有诚意听取并吸纳公众的意见，公众参与的核心环节是政府与公众的互动，公众参与决策和治理的过程。它不是公众或集体单方面为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，[10]也不包括如游行示威罢工等街头行动，街头行动是一种意见表达，但不是一个政府与公众互动决策和治理的过程。意见表达与公众参与是不同的。
在国外，公众参与的概念也是有很多不同的理解。在英国，公众参与是比较规范成制度化的方式。而在法国，我也遇见一个专门研究街头政治参与的专家cinalli先生，他认为街头抗议也是公众参与的一种形式，当然可以称为非正规式参与。我们考虑不把街头行动和公民维权作为公众参与的内容，也有中国国情的考虑。一是考虑到中国政治领导层和社会对街头行动和公民维权比较警惕，把它作为公众参与的内容会比较敏感，会影响到公众参与在中国的发展。二是街头行动和公民维权缺少规范性，研究起来比较困难。
2、公众参与与代议制民主
公众参与的理论渊源可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。在公共行政层面上，公众参与的基本概念指的是公共权力行使过程中要听取利益受影响人的意见的程序和机制。在进一步的政治层面上，公众参与意味着影响和改变公共行为的运作模式——决策由权力（政府或公共机构）机构主导演变为公众参与，政府与公众互动、协商的过程。由此，公众参与民主和选举民主并行，成为现代民主政治的两大支柱。
以选举为基础的由民意代表进行决策的制度是代议制民主，以公众直接参与决策和治理过程为基础的民主为参与式民主，它们是民主制度发展不同阶段的两种不同形式。公众参与式民主绝对不是对选举民主的替代，而是对选举民主的补充，是代议制民主的完善。
2007年9月27日，我在英国研究城市规划中的公众参与问题，拜会伦敦经济学院著名的社会学教授anne powers和cardiff university的huw thomas教授，当她（他）听说我来英研究公众参与是为了推动中国的公众参与时，她们都一致提出，在没有代议制民主的制度下，不可能有真正的公众参与。我们在考察英法等国城市规划中的公众参与公众制度发现，公众参与只是代议制民主的一个补充环节。在卡迪夫市的城市规划程序中，如果政府要对某个地区进行城市改造，首先必须由政府向议会提交一个公众如何参与制定规划的报告，而不是规划本身。在这个报告中，必须详尽列出做公众参与的程序和步骤，并列出参加公众参与的利害关系人名单。最后，政府城市改造规划完成后，提交议会批准时，议会要审查的不仅是规划本身，更重要的是审查规划是不是按照当初向议会报告的公众参与计划做的。可见，公众参与在城市规划中是议会审查政府做规划是否具有合法性的依据。公众参与没有也不可能取代议会对政府规划的审查批准。
记得2004年11月我在美国考察时，波士顿市一个华人社区叫“前进会”的非政府组织负责人告诉我，波士顿市的华人也面临着开发商想开发中国城的危险，因为中国城的位置很靠近市中心。我问她能阻止开发商的行为吗？她很有信心地告诉我，如果很多华人都不愿开发，我们是可以阻止开发的。她说，开发商向政府提出开发计划时需要得到有关政府部门批准，我们可以通过我们的组织向有关政府部门反映。我说，政府与开发商有共同利益，政府往往会支持开发商，你们有什么办法呢？她说，我们可以要求会见市长。我说市长会见你吗？她说，会的，因为他是我们选的。我明白了这个道理，在一个代议民主制度下，公众参与的意见是否能对政府产生实质性影响，最终是要通过代议制起作用的。一个市长对公众的意见忽视将意味着下次落选的危险。
听证在国外是公共决策和政府行政过程中无所不在的一种制度，那是一种真正有效的征询民意的制度。在国外为什么它有效，就是因为听证是以民选的代议制民主为基础。听证会当然不是民众决策会。但是，在民选的政府下，听证得来的信息会受到应有的尊重，由于听证过程和听证的意见处理都是公开的，政府决策并不一定都要采纳民众的意见。但是，来自多数的公众意见若不被采纳，听证机关必须做出合理的解释。一个民选的政府不太可能过多地背离民意去作出决策。否则，他将面临下次被民众选票抛弃的危险。在民众意见没有被采纳的情况下，政府也通过这种形式向民众解释自己的政策，从而获得民众更好的理解，也更具有合法性。我国听证之所以形式化，普遍存在做戏做假的问题，就是因为缺少真正的民选政府做支撑，听证机关采纳不采纳民众的意见，还是领导说了算。而领导的决策好坏并不受民意的制约和承担责任，因为并没有制度约束他们需要对人民负责。可见，参与式民主没有代议制民主作基础，就很可能流于形式。
当然，对公众参与式民主的争论从来就没有停息过。批评主要是涉及到它的效率、效用和对代议制民主的冲击。一些民选议员很反对公众参与，他们认为，决策是民选代表的事，公众参与侵犯了民选议员的权利。一些重大的项目由于公众参与造成总是议而不决。我曾亲自在法国全国公共辩论委员会上听到民选议员对公众参与的抱怨，说公众参与影响了议员的决策。但是，公众参与还是以蓬勃的生命力发展于欧洲大地。我去了英国、法国和意大利，那里的官员、非政府组织和居民都以他们正在创造、探索的和实践的公众参与民主形式而自豪。
二、公众参与在中国的出现及特点
公众参与在中国兴起大约是在上世纪九十年代中，而公众参与成为广泛的社会行动则和热门的政治话语是本世纪初以后的事，特别是2003年以后发生一系列的公众强烈要求参与事件，[11]使公众参与越来越成为中国的社会热点和焦点问题。
公众参与在中国兴起有它社会政治发展的逻辑。这就是市场经济的改革和发展，公民的财富和利益日益增加，独立、多元的经济主体日益成长和壮大，独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求。而旧的以管制为目的的法制有的严重不适应公民要求，政府在市场化过程中自身也被利益化了，因而公器私用侵害公民权利也非常严重。如城市拆迁和农村征地中的利益掠夺和利益侵害就是这种表现。缺少人权保护观念的政府思维传统，少数人“拍板”作出决策的方式，经常变成“集体性智障”。如中国近几十年城市现代化高速发展过程中，城市规划几乎是没有作用的，有顺口溜说：“规划规划，专家画画，墙上挂挂，不如领导一句话”。城市道路求宽、求大、讲气派而交通布局、结构严重不合理，造成交通堵塞严重。北京胡同和四合院的大量破坏性拆毁，很多有价值的文物也被拆除，这都是没有公众参与，而出现政府决策集体性智障的表现。中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争。权利保护的要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。这就出现近几年中国社会公民社会与政府和法律尖锐冲突的景象。它使我们强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的现行体制，强烈地要求参与公共事务决策，即政策和法律的制定过程，以及参与行政执法和对政府的监督过程。
公众参与之所以在中国得到较快发展，还因为它得到了政治上的认同。新一届中共党的领导人把公众参与式民主作为政治体制改革和发扬社会主义民主的一项新政加以推出。中共党的十六大提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”并对推进参与式的民主决策提出了具体意见：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等。”[12]在中共党的十七大胡锦涛又进一步提出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。” “要健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[13]公众参与和协商民主理论为什么在西方提出后不久就能很快在国家领导层作出积极反映，成为中国政治体制改革的一个内容？其中有很大的政治考量因素。1989年“六四”以后，中国的政治改革由“体制”改革变成了“方法”和“技术”的改革。领导层认为，涉及到民主、选举、党的领导的改革都被认为是可能削弱党的权力，而变得敏感不可为。但是，政治体制改革又被作为党的执政合法性的一种普遍社会诉求，而又不得不提起。所以，在每次党的代表大会上虽然还是要提政治体制改革，但越来越没有具体内容。当公众参与，特别是协商民主理论被翻译进来后，一些党内的知识分子被认为是可以提升国家民主新的增长点的一种民主形式。一些学者的解释是，参与式民主是西方学者在批判代议制民主后提出的，他们认为它是可以替代选举民主或代议制民主的一种新的民主形式。所以，这正好迎合政治领导层要讲政治体制改革，又不想搞选举民主的困顿。协商民主也被一些学者解释为，中国早已就实行了的一种“政治协商”制度，在这方面中国已经走在世界民主的前面了。正是基于这样一些理解，公众参与式民主很快就被最高领导层接受，他们实际上是把参与式民主当作选举民主的替代品提出来的，认为我们不搞选举民主就可以实现更“高级”的民主，而且这种民主是可控和安全的。所以它能被作为政治体制改革的重要内容，当然强调的是要“有序政治参与”。
显然，公众参与在中国是有相当多的误读成分，一些人是想以它来取代选举民主，并想说明我们民主也不落后了。他们忽略了参与式民主要以代议制民主作基础，并在很大程度上要通过代议制民主才能发挥更有效的作用。
不管领导和学者对公众参与如何理解，但是，对公众参与这种政治上的高度肯定，使民间自发增长的公众参与有了政治依托和发展空间。知识分子、媒体和公民社会借助这种政治话语，推行公众参与的各种改革，践行公众参与，拓展公众参与公共决策和治理的空间，从而大大促进了公众参与在中国的蓬勃发展。
中国当前社会发展确实很需要公众参与。我在欧洲考察时使我产生了很强烈的这种感受。因为我看到欧洲（像英国和法国等国）都经历了一个这样的过程。英法等欧洲国家在战后由于经济的持续发展，城市人口剧增，也经历了一个急速城市化的过程，而在这个过程中，政府由于战后的权力膨胀，也强力主导这个过程，如城市在六七十年代也进行过“大扫荡式”改造和开发，巨型的综合项目不但改变了旧城的结构，也破坏了已有的传统社会关系网络。英国政府在战后实行的福利社会住房政策，因经济负担不起要交给社会管理。以上各种原因引发了各种形式的城市抗议活动。政府也是在社会抗议和ngo组织的推动下，通过立法实行公众参与。公众参与城市规划制度的建立使公众的街头对抗，转变成有序的参与。它平衡了经济和城市发展与利害关系人的利益，使他们有程序保障来维护自己利益的权利。我们国家当前经济发展和城市化也面临着同样的问题，在城市拆迁和土地征用中产生了民众与政府的严重对抗。公众参与正是从根本上化解这一矛盾，把街头抗争纳入到制度和秩序范围内解决的最好途径。
根据我们对公众参与的定义，对中国近年来公众参与的现象进行了研究，发现以下方面是公众参与比较活跃的领域：第一，在立法领域，公众参与主要有两个方面：一是立法听证，二是立法游说。第二，在政府决策和公共治理领域，公众参与主要有：环境保护，公共预算，城市规划，公共卫生，公共事业管理等领域。第三，在基层治理方面，公众参与主要有：一是农村村民民主治理，二是城市社区中的民主治理，三是新型居民区中的业主自治。另外，从推动公众参与的社会力量的角度，我们专门对非政府组织，公共知识分子和律师，以及媒体在公众参与中的作用和角色进行了研究。这些领域中的公众参与发展很不平衡，效果也殊异。
立法听证是一种软性制度化的参与方式，由于不是刚性的，所以有的地方人大常委会用不用听证，取决于领导的开明。地方人大在热试了一阵子以后，又归于平静。立法游说则完全是公众推动型的参与，它作为个案只具有偶发性。环境保护是最早实行公众参与的领域，有一定的法律依托，公众关注面广、参与程度大，中央环保主管部门支持公众参与的态度也比较积极，所以参与取得了较好的效果。在城市规划领域，公众参与完成是近几年的事，在2007年《城乡规划法》颁布前没有规定规划要做公众参与，只在一些地方规划部门进行过随意性的公众参与实践（如深圳和青岛等城市），有的也是靠公众推动才进行的。该法公布后，由于有了一些要求公众参与的法律规定，一些地方规划部门开始实行公众参与，但很大程度上还是取决于领导的意愿。所以这个领域的公众参与还只是开始，需要提供更多的法律保障。在公共卫生领域，公众参与主要是由公共卫生事件引发和推动起来的，如非典事件，艾滋病感染事件、乙肝病毒随带者的维权，食品卫生事件等。在艾滋病防治和乙肝病毒随带者的维权方面，由于各种资金进入这个领域促使ngo的迅速发展，使艾滋病防治和乙肝病毒随带者领域的公共政策和治理公众参与相当发达和深入。在公共预算领域，公众参与还没有法律规定，公众参与是在一些地方由政府主动改革创新或者专家学者为推动改革所进行的一些试点，所以，它有政府主导性改革（河南焦作市和广东南海市的预算绩效评估的专家参与），也有专家推动型改革（如浙江温岭市的民主恳谈式参与预算和上海闵行的全方位的、多层次公众参与预算改革）。这些试点能否推广有效，有待国家法律的支持。公共事业管理和公共服务等领域的公众参与是以价格听证和行政许可听证等法律要求规定而产生发展起来的。由于有法律支撑，使得公众参与有一定的必然性。但是，由于政府部门不愿意有真正的公众参与，所以听证被形式化和表演化，而效果有限。在农村村民、城市社区中的参与式治理和新型居民区中的业主自治方面，前者有明确的法律规定，是农村要做的事，但做得很不到位，迫切需要政府加上帮助和指导。城市社区中参与治理由于给居民参与的机会与利益关系不大，所以居民参与动力缺乏。居民小区的业主自治，居民有强烈的参与要求，但是法律支持不足，而政府部门不太支持业主的参与，使得参与很大程度上是以维权的方式出现。
从上可见，中国的公众参与出现了一些现象，并没有形成有效的制度，参与面临着重重的困难和阻力。发展很不平衡，效果也并不理想。只能说这些公众参与的意义代表着一种要求与希望。
通过研究我们发现，中国公众参与有两种发动形态：一是政府主动提出的公共议题进行的公众参与，政府主导参与，有一些是真实的参与如在环保方面和立法方面，这些参与取得了良好的效果。[14]有一些是假参与，参与只是为了过法律关，甚至通过程序把参与变为操作的结果。二是公众提出的公共议题，多数的议题得不到政府的反应，并不能成为有效的公众参与，而只是一些公众的行动或建议。少数公众议题通过各种因素成为公众参与很好的案例，但是，它有不可复制性，而不能成为制度。这是中国公众参与的困境。所以，中国公众参与具有以下特点：
第一，外力推动性。中国的公众参与不少是自下而上、由外至内的压力推动型。纵观公众参与的历史发展和横观公众参与许多有影响的标志性的公众参与事件，无不以公众推动和来自民众的压力有关。公众发动公众参与提出公共议题的方法主要有：向政府上书、提出政策或法律专家建议稿，提起法律程序如行政诉讼等，在媒体上作出报道、发表评论，提出公开质疑等。公众参与的这些手段的作用在于让某一事件成为公共事件，进入公众视野。王锡锌教授认为：这一阶段所发挥的作用有三：一是披露事实，作为以后讨论的基础；二是发现和整合有关公共利益；三是推动政府开启正式的决策或治理程序。[15]我们知道，2002年1月铁路部门首次进行春运票价听证会，就是律师乔占祥在一年多前对铁道部春运价格上调提起行政复议和行政诉讼的直接结果。是由孙志刚案引发的学者提起违宪审查的建议，推动国务院废除非法限制公民人身自由的《城市流浪乞讨人员收容审查办法》。还有像“厦门px事件”，也是通过市民“集体散步”表达抗议的方式，迫使政府改变了在厦门岛内建化工厂的决策。在公共卫生艾滋病防治领域，由于联合国全球基金和大量国外资金资助艾滋病防治的原因，使得这个领域的非政府组织有超常的发展，全球基金项目要求必须要有艾滋病领域草根ngo的参与才能进行。这种外来的要求和压力也是推动中国政府开放公众参与的不可小视的力量。自下而上、自外向内的力量倒逼政府开放公众参与成为我国当前公众参与的重要特点。
这一特点反映了我国目前政府公众参与开放得不够，政府还不能满足广大民众日益增强的公众参与的要求。这种圧力型的公众参与并不是一种正常的公众参与，政府处于被迫状态，对政府的合法性和形象会造成不利的影响，有的可能会具有风险。所以政府需要进一步开放公共事务决策中的公共参与，才能变被动圧力性公众参与为政府主动性公众参与。
第二，媒体传动性。公众参与靠多种合力作用才有效，媒体在其中起着关键性的传动作用。由于公众参与很多靠外发型的推动，而不是靠政府内在的动力。所以某一种力量有时很难改变政府的决策，参与的发生往往通过某个学者或公民发起，律师或权威专家起来支持，各种媒体或网络轰炸性报道，从而引起政府的高度重视。公众参与是通过某一社会问题聚焦成为公共事件，由众多的公众参与才产生效果。很多公众参与成功的案例都可以看到这样一种过程和形成的合力。如厦门px项目，最先是厦门大学化学系教授、政协委员赵玉芬有不同意见，认为px是高致癌物，对胎儿有极高的致畸率。”在“两会”期间，她联合了104名政协委员，向政府提交了一项提案，建议暂缓px项目建设，重新选址勘查论证。此提案一经媒体披露，引起厦门人的强烈关注。反对建px项目的网上帖子内容又变成了手机短信，迅速在厦门市民中流传。短信号召市民们去市政府“散步”，公开表达对px项目的不满。而这一事件又引起国内媒体关注，铺天盖地的报道和批评。各种因素促使政府比较迅速作出改址的决定。
在多种力量推动公众参与中，媒体在其中起作关键作用。正如展江教授的文章指出的：观察分析近年来的诸多公共事件，社会转型时期的中国，公众参与基本皆具有“媒体驱动”的鲜明特点。所谓“媒体驱动”，意指媒体不仅是公众参与的必要条件；而且媒体所担负的功能不止于沟通。因为若无大众传媒以连续、密集的报道和评论进行介入，某一“事情”难以成为地区性乃至全国性的公共“事件”；若无大众传媒的关注、呈现、传播及加温，某一“话题”将难以成为地区性乃至全国性的公共“议题”。假如公共事件或是公共议题难以形成，那么公众参与也将因缺乏集中的关怀对象而不复存在。
第三，政府公众参与议题相当形式化。目前政府采用的公众参与方式主要有公示、公开听取众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会和听证等，方法简单，形式有限。而这些形式使用起来也非常僵硬，有的成了装饰性的形式主义。如城市规划已经规定规划草案必须要有公开展示，但实际上一些地方做的目前最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到、也看不懂那些规划图纸。没有动员、激发和用公众可达性的方法做公众参与，就不可能有真正的公众参与。公众反映最多的听证会，已经被广大公众认为是一种假戏假唱的一种形式，在价格听证方面使听证会戴上“逢听必涨”的不好名声。很多听证会连公众作出判断的基本信息都没有披露，如车票涨价必须披露的运行成本都没有告诉公众，甚至公众索要都得不到，这种听证只能是“瞎听”。而在形式上，听证会搞得兴师动众，豪华喧嚣，公众可看而不可及等，脱离了听证作为一种十分普遍收取民意的方式的本意。公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。政府在公众参与上的态度也是矛盾的：一方面觉得参与式民主不像选举民主那样有危险性，参与式民主有可控性，想发展这一民主形式。另一方面又不愿意为参与式民主付出时间和金钱，认为参与式民主会影响发展和效率。由于公众参与也不是法律的硬性要求，又没有对人民负责的政治压力，所以政府对公众参与的动力严重不足。当前中国要发展公众参与最重要的还是教育官员，提高他们对参与式民主的认识。更重要的是通过公众参与的改革试验，让官员真正尝到公众参与的好处，使他们真正有动力进行公众参与。
三、公众参与的困境与前景
没有自由选举为基础的代议民主制，中国能搞公众参与吗？这是我去外国考察时外国专家对我提出的质疑。也是所有要推动公众参与在中国发展的人都必须面对和回答的问题。公众参与确实要以选举为基础的代议民主制度基础，这种制度由于建立了官员对人民负责的政治上的联系，官员必须随时倾听民众的意见，并要证明自己政策的合法性，因而促使官员有动力去进行公众参与，并保证公众的意见能得到应有尊重。
公众参与要以选举代议制民主为基础和条件。但并不是没有选举民主就完全不能做参与式民主。即使在威权政府下，参与式民主也对改善决策和治理起到很好的作用。参与式民主一般在地方政府和基层公共机构实行，它不会影响到政权 稳定，而是一种法律秩序范围内的民主。所以它也会受到威权政府的青睐，从而使参与式民主获得现实政治的合法性。
任何政府都需要采纳民意，专制制度下的君主听取民意是靠官员的奏折、民间上书和击鼓鸣冤等封闭的方式进行。我们的政府听取民意过去有两种方式，一种是发动群众，最后发展到“大鸣、大放、大字报、大辩论”的方式。实践的结果演变成一种群众不负责任的揭露、指责，甚至相互攻击，私情发泄的群众运动。实践证明它的破坏性大大多于建设性。另一种是由政府主持开座谈会，或政府官员下去调研的方式听取民众的意见。但是，这种方式完全由政府官员控制，听取意见可以是有选择性的、随意的、甚至是操控性的。如开立法座谈会，某政府部门完全可以邀请与本部门意见一致的专家来证明本部门的主张。有时座谈会成为获取民意的手段，有时就成为一种被利用的手段。以上获取民意和信息的手段最大问题在于它的封闭性，从而导致不真实和被操纵利用。
公众参与从根本上改变政府传统的获取民意方法，由封闭转为公开透明，由政府和官员主导一切，变为公众能主动参与，特别是利害相关人有权利参与。可见，公众参与使政府的决策治理过程由过去的“官控”变为“民动”，从而使决策和治理变得更加科学、客观和反映民意。公众在公共决策和治理过程中也能有相当大的主导作用，因而官员就不能主导一切。这是公众参与最大的功效。
在我们国家，即使没有完全的选举民主，在很多领域公众迫切需要公众参与，公众参与能给政府决策和治理提供丰富的制度资本，如果建立某种公众参与就可以大大改善政府决策和治理状况，从而提高政府的合法性，更好地实现“以民为本”的执政理念。公众参与还可以提高政府依法行政的法治水平。如在环境保护、城市拆迁中的文化遗产保护等方面，靠政府主管部门（这些在政府中的弱势部门）远不足以抵御其他强势部门和地方政府的违法，公众参与能帮助政府实现目标，抗衡地方政府和企业的违法行为。在城市规划中，推行公众参与将从根本上有利于和谐社会的建立。城市之所以出现居民拆迁中“推土机前的抵抗”，是因为政府早在规划和拍卖居民的住宅用地时，居民不但没有发言权，甚至一点都不知情。这是违反最起码的行政正当程序原则的－当决策影响当事人利益时，必须有利害关系人发表意见的权利。公众参与可以从根本上解决当前城市拆迁中出现的“钉子户”和暴力拆迁问题。没有公众参与的城市规划必然导致大量的上访和暴力抗争，强拆是造成城市居民与政府冲突和社会不稳定的重要原因。有事先的公众参与，就不容易有事后的暴力抗争。可见，公众参与是建立和谐社会的最重要途径。
尽管我们必须承认没有民选产生的责任政府，会大大降低公众参与的实效，甚至会使公众参与形式化、被操控利用。但是，一旦公众参与成为制度，也会倒逼政府使公众参与从虚假走向真实，从形式返归实质。因为公众参与的公开透明本性，使政府行为能受到公众的监督。公众参与也是推动政府从参与式民主走向选举民主的一种契机。
我们知道，一个有效的公众参与所应具备的制度条件至少是以下方面：
第一，以选举为基础的对公民负责任的政府。只有这种责任才能促进公众的意见得到政府的真心倾听，政府才会真正尊重公众的意见，而不敢忽视民意。
第二，政府的信息公开和透明化程度高。公众参与以有效的信息为基础。没有充分透明的信息，公众只能是“肓参”，意见就没有意义。在绝对意义上都可以说知情权是参与权的前提，缺少充分准确的信息公众将失去参与能力。有偏向的、被控制的信息可能会导致错误的参与，甚至把公众参与当作实现政府不良目的的工具。[16]政府透明和信息公开是两个必需条件。公众参与中政府负有无保留地提供所有相关信息的义务。
第三，公民社会的存在。公民社会包括：经济上独立、自治的公民；有独立理念的公共知识分子；有不完全被政府所控制的媒体；有草根非政府组织的存在。由于公众是参与的主体，这些因素能增强公众的能力，使之能与政府相互对话的条件和基础。否则，个体的、没有组织的、没有粘合的群众，不可能进行有效的参与。公众参与必须形成“有组织的声音”。
以上是形成有意义的公众参与三个基本条件。我国目前只部分具备这些条件，一方面说明我们进行公众参与的困难和有效性局限，参与面临政府对公众意见不负责任的“形式化”和“表演化”的危险。另一方面说明公众参与在中国还是具有相当大的发展前景，特别是政府信息正在走向公开和透明，公民社会的正在逐步形成，特别是网络社会和公共空间的形成，为公众参与提供了一定的空间。
参与式民主在当前无疑面临着困境，一是缺少制度基础，二是少有法律保障，这使得公众参与缺少系统而呈碎片化。我们看到公众参与在一些实践层面已经做起来，但我们看到的景象是，都是一些孤立的点，而没有连贯的面。从宏观看，在一些不同的部门出现公众参与，如立法方面有立法听证，行政管理和治理层面在环境保护、公共卫生、公共事务和公共服务、城市规划等方面有一些公众参与的现象，基层治理方面有村民和社区的参与治理。这些参与都是一些断断续续的片段，没有成为各部门普遍存在的常规制度。公众参与的出现有一些是地方政府的改革创新，有一些学者推动的试点，有一些是公众推动起来的公共事件。所以公众参与都是一些点。就是在实行公众参与的部门，公众参与也只在某些决策或行政过程和某些事件上出现，只是偶发性的，而不是制度化的。如立法听证根据《立法法》的规定在立法中可以采取听证的方法。前两年地方人大常委会法制机构觉得立法听证是个新鲜事，所以各地纷纷热行起来。可搞过一二次后觉得挺麻烦，新鲜过后就没有什么动力再搞了，立法听证又冷却下来了。因为法律并没有规定立法听证是必经程序。
在城市规划方面，《城乡规划法》在大约八个条款规定了公众参与，但多数还是弹性条款，如第46条规定省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。这里专家意见是应当听取的，公众意见并不是必须听取的。在整个规划过程中，一些关键的规划程序并没有保证利害关系人的参与规定。
在环境保护方面，公众参与是叫得最响的，也是最活跃的。但是，公众参与也不是一种硬性的制度。环境保护公共参与政府主导的公众参与主要在两个环节，一是环境影响评价，二是环境行政许可听证。在环境影响评价方面，法律规定：国家鼓励有关单位、专家和公众可以以适当方式参与环境影响评价。法律也规定，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。就是这些笼统的规定中，征求公众的意见并没有单列作为一项必经程序，而政府部门更“习惯”的办法是以专家座谈会取代公众意见。
可见，中国目前各方面的公众参与要不要做仍然靠政府领导的“觉悟”，而不是法律设定的程序，成为政府部门的责任和义务。所以，像厦门px这样重大影响环境的项目，都没有事先的公众参与而导致公众推动性参与事件。由于法律的缺陷和政府的动力不足，中国公众参与的发展，民间力量的推动就显得非常重要。要使公众参与在中国有真正的发展，必须从法律上解决参与应作为政府决策和治理程序过程的刚性制度问题。如城市规划中，应该在地区、城市的总体规划中，在规划图则阶段，在具体规划项目的申请、建设过程中，都必须保证公众参与和利害关系人的意见表达机会。这样，公众参与才会真正运转起来。
中国现在各地进行的公众参与技术少、方法简单。在现有法律规定中，只有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式。在很多人看来，一说到公众参与就是听证会，这是非常片面的。尽管听证会是国外最为普遍、常用的，公众参与的有效方法，但它作用有限，主要用来收集公众意见，还不是一种很深层的参与手段。这一引进被放大了的公众参与（在很多人看来，公众参与就是听证）方法又被我们的一些政府做成形式主义、表面文章，失去公众的信任。所以，没有从方法上的改进和引进，把公众参与做得生动、引人、有效，公众参与在中国的命运也会陷入困境。
在国外公众参与有很多生动、引人的、有效的方式和技术，在我国根本不为人所知。而这些方法是使公众参与具有生命力的重要因素。如市民评审团(citizens juries)、市民调查群(citizen’ panels)、焦点小组（focus groups）、公民论坛、公共调查 (enquête publique)、公共辩论等。在欧洲专家给我介绍的公众参与方式有数十种，这些方法是根据参与要解决的问题不同而采用的。参与方法不是小问题，像北京酒仙桥地区拆迁所做的让居民投票决定是否同意拆迁的公众参与，就是有良好的愿望，而没有用好方法而无功放弃。所以，中国公众参与要很好地发展，学习和引进外国的公众方法和技术是十分必要的，也可以自己探索适合调动公众参与的各种新方法，像温岭人创造的民主恳谈和参与式预算，使参与得以深入扎根，开花结果。
当我们说到公众参与的问题与困境的时候，决不是说公众参与在中国前景暗淡。相反，而是前景光明，甚至会成为中国政治发展和政治改革的最重要路径。尽管一些政府部门对公众参与仍深抱怀疑态度，有的甚至采取虚假和抵制作法。但是，来自民众对参与的强烈需要求和社会力量，在政府讲“以人为本”和建立“和谐社会”的背景下，公众参与将会以不可抯擋之势在中国迅速发展。政府所能做的选择是进行主动的、有诚意的、真实的公众参与，还是被动的、欺骗性的假参与或表面性参与。如果是前者，公众参与将是有序的、健康的快速发展；如果是后者，政府会越来越在政治发展和社会转型中，其决策和治理失去合法性基础。公众参与的力量会变成外部抗争和反对政府力量。政府只有真心进行公众参与的制度建设，推动和扩大公众参与，使公众参与由外力推动变成政府的内在动力，才是正确的选择。
注释:
[1] 陈炳辉：“参与式民主的现代衰落与复兴”，《中国社会科学院报》，2009年04月21日。
[2]参见（澳）何包钢蓍：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社，2008年11月出版，第15－25页。
[3]贾西津主编：《中国公民参与――案例与模式》，社会科学文献出版社， 2008年10月出版，代序第1页。
[4]同上，第4页。
[5]转引自同上书第3页：norman·h.nie和sidney·verba《政治参与》一文，bereleson, bernard等《投票》一书，《布莱克维尔政治学百科全书》，《中国大百科全书·政治学》中的概念。
[6]同上书，第3、4页。
[7]王锡锌主编：《行政过程中公众参与的制度实践》中国法制出版社，2008年10月，第2页。
[8]有人把三个词译为不同的意义，如把public participation译为公共参与，把public involvement译为公众参涉，这是不了解其意的望文生义的译法。
[9]厦门px事件算不算公众参与？按我的概念就算公众参与。px事件中虽然不是政府主动就px项目决策开放公众参与。但是，在公众通过一定方式表达意见后，政府认真对待公众意见，并最终影响公共决策。这种民众推动性的公众参与是中国当前公众参与的重要特点。
[10]如重庆“钉子户”事件，按我们的标准就不是公众参与，而是维权行动。
[11]如2003年，中国进行全国五级政府人大代表换届选举时，在深圳市、北京市、湖北潜江市等地出现了一批公民主动站出来自荐竞选人大代表，基于一种市民社会的利益维权需要。2002年－2004年，立法听证在地方人大广泛发展。2003年因大学生孙志刚引发公民上书全国人大常委会要求废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》案。湖南省嘉禾县领导集体违法拆迁侵犯公民权利引发媒体社会的监督导致书记和县长被撤职案等等。
[12]胡锦涛在中国共产党第十六次全国代表大会上的政治报告。
[13] 胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的政治报告。
[14]如2004年9月，北京市人大法制委员会就《北京市实施办法》举行了听证会，会上就“机动车负无过错责任”问题的听证取得了很好的社会效果，平息了社会上对此问题的激烈争论。
[15]王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社，2008年10月，第10页。
[16]典型的例子是广州市政府在小谷围岛建大学城时向专家隐瞒了岛上有艺术村等别墅村的重要信息，导致规划要拆除艺术村的结果。