摘要：在现代国家建设的宏大框架下，农民合作社作为一项重要的农村政策安排，体现着国家推进农村现代化的战略意图，也表明国家治理机制向农村社会渗透的目标。由于市场、法律与科技等现代化因素的不断进入，破坏了乡村社会原有的地方性治理规则，集体化时期的乡村社会基础也逐渐发生了变化，原有的促成农民合作的公共性力量不复存在，导致农民合作社面临着合作能力低与组织成本高的双重困境。在这种情况下，必须通过国家力量介入与农民合作能力培育的方式，增强农村的自治意识、责任意识与民主意识，使合作社的发展进入一个依靠机制诱导而非靠行政强制的时代。
关键词：现代国家建设；农民合作社；合作困境；社会基础
农民合作社是中国进入新时期以来，改变小农经营的规模小、效益低，提高农业生产组织化、专业化水平的重要载体，从中央到地方都高度重视农民合作社的发展，在经历了短期平静之后，合作社又再次被推出到历史的舞台上，如雨后春笋般迅速发展起来。在新的历史时期，国家为何又提出农民合作社的发展战略，合作社在解决农村经济发展问题之外，又具有何种政治诉求？其与二十世纪五十年代的合作社有何异同？要真正理清这些问题，必须重新回归历史。历史发展是一个无限连惯的过程，一个过程的结束意味着另一个过程的开始，且前一过程的结局往往决定下一过程的开端及其路径特征 [1]。站在现代国家建设的大历史角度，追溯二十世纪五十年代农民合作社发展的前提与可能，才能够在历史与现实、经验与理论之间寻找可能的链接纽带，也可以更好地解读新时期国家发展农民合作社的理论认识、政策目标与实践效应。由此，笔者运用现代国家建设的框架，对两个不同时期的合作社发展目标与诉求进行分析，并就合作社的发展困境进行深入、系统的考察，尝试性的探索推进现代国家建设与农民合作发展的有效路径。
一、现代国家建设与合作社的实践逻辑
农民合作社的发展是促进农村经济发展和农民增收的实现道路，也是国家推进乡村自治与现代国家建设的战略决策。从宏观层面看，每个时期的农民合作社及其构成的合作化运动都是一场服务于国家建设的宏伟战略，同时也是一场动员、组织农民的中国式运动。这种合作化方式让农民合作被纳入到现代化国家建设的宏大叙事中，农村、农业与农民都被纳入了一个更大的结构体系与战略格局中。本文主要是对新中国成立以来合作社政策实践的分析，现代国家建设也意指20世纪中叶以来的新国家政权建设过程，并着力突出这个过程中国家政权建设与农民合作的关系以及达成农民合作的路径。
“国家政权建设”是基于西欧近代国家转型而来的词汇，被移植到中国之后，在解释一些政治现象和历史问题中发挥了重要作用，并逐渐形成了一套较为完善的理论体系，“国家政权建设”理论成为中国政治学研究中应用最为广泛的理论之一。张静在《现代公共规则与乡村社会》一书中对“国家政权建设”的内涵进行了规范，他指出“国家政权建设”设特别指分散的、多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个（以现代国家组织）为中心的权威结构。[2]从空间上看，它往往表现为近代意义上的权力结构不断集中和不断向基层社会扩张的过程。[3]换言之，“国家政权建设”是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。[4]这种政权体系体现出一套新的治理方式，以权力的“集中化”摧毁地方性的权威，以新的现代化政府及其延伸的政权网络行使发展经济、维护社会稳定等各种基本职责。但是一些学者认为“国家政权建设”不能完全解释现代国家的发展，政权建设只是建立现代国家的初始步骤，而后只有通过制度建设来完善现代国家的职能和目标，才能建成现代国家。[5]在学者的不断反思中形成了“现代国家建设”的解释框架，其不仅包含了“国家政权建设”的理论涵义，而又蕴含更为丰富和深远的意味：在建成现代国家之前，现代国家建设问题一直存在，并要通过各种制度建设来推进。[6]本研究力图以“现代国家建设”为解释框架，关注行政组织和政策在乡村社会的具体落实过程，以及由此形成的较强的国家控制力和资源汲取能力。
新中国成立后，基本按照现代国家建设模式来进行制度的设计，并开始从文化与制度两个层面着手进行配套建设，但是要保证国家的稳定与统一，经济发展仍是重中之重。中国也像其他国家一样，选择了重工业优先发展的策略，以推进国家现代化建设目标的实现。当时，中国面临着内忧外患的发展困境，国内外市场都非常狭小，已经不可能选择西方国家的殖民道路，必须集中国内资源发展工业，国家工业化初期的出路只有一条：实现农业合作化，建立集体所有制的农业体系。苏联经验证明，国家通过这样的农业体制可以推行集中而统一的计划和向工业化倾斜的购销制度和价格政策，从而为工业化提供原始的积累。”[7]面对这一现实，国家根据马克思提出的用合作社改造小农的理论与及苏联合作社的实践经验，通过自上而下的权力渗透，让行政力量直接渗透到社会的基层，以强力的政治权力介入为手段，以抽取农村资源发展工业为目的，开始在全国范围内推行农民合作社。
合作社在初期发展阶段效果明显，自1952至1958年间，随着土地规模化耕种以及农药、化肥的使用，谷物产出增长了21.9%，人口增长了14.8%，同时公社规模也不断扩大，到1958年末，公社平均为5000户、10000个劳动者和10000亩地。[8]1958年初，参加高级社的农户达到全国农户总数的98%；粮食征购速度也大为加快，到1957年11月，全国已经完成1957—1958年粮食征购任务的76%以上。[9]合作社如此快速的发展，与其具有的性质密切相关，它类似于奥尔森提出的“相容性集团”，需要解决的是“做蛋糕”的问题[10]。在合作社发展过程中，参与其中且有共同目标的农民越来越多，合作社越来越大。而大集团的合作与行动，必然会面临不劳而获的“搭便车”者，要有效化解“搭便车”行为，不仅需要完善的制度安排，还必须有强力的政治性力量。于是，国家通过党组织的不断扩大、下沉和各类政治性运动，为合作社的发展提供了强力的政治组织基础和政治文化基础，并逐渐形成了“政社合一”的政治制度，农民经济合作社也完全演化为带有政治意味的合作化运动。
人民公社的“集权式乡村动员体制”确实释放了巨大的能量，通过具有地方特色的各类动员运动和行政力量对农村资源强行提取，在城市迅速建立了完整的工业体系，为国家现代化建设提供了经济基础。但是现代国家的建设过程不仅是政权的官僚化、渗透性、结构分化和对基层社会的控制，也必须包括公民对民族国家的认可、参与、承担义务及忠诚。[11]这意味着国家要建立起政府与公民间新型的权利—义务关系，必须完成公共性的转变，政府的组织和行动要有新的治理原则来规约。由此来看，新中国成立后的治理体系仅是现代国家建设的初期阶段，现代国家的建设目标及其对农民的市民化改造和形成的权利—义务关系远未实现。
佘君认为，合作化运动而是当时中国特殊历史条件下多种因素综合作用的不可避免的产物。在这些诸多因素中，中国共产党受传统社会主义理论的影响所进行的自上而下的引导，对农业合作化运动的发动具有决定性作用。[12]集体化时期的农民合作社主要依靠的是党的引导，党建立的制度及其释放的力量发挥了重要作用，“三级所有、队为基础”的结构实现了农民的组织化，有效整合了乡村社会的资源。但是这种整合方式却使农业合作社被赋予了较强的政治色彩，成为一场政治性意味较强的合作化运动，导致合作社完全成为一项贯彻上级布置的政治性任务，一发不可收拾，在急躁冒进中快速走上了高潮。与此同时合作社也陷入了单一的自上而下的集权控制模式中，公社不断加强对群众的控制，使得整合乡村处于一种十分紧张的政治关系当中，农民的分层加剧，且流动性被户籍制度严格限制，地缘、血缘关系完全被行政关系所取代。公社体制过分依赖政治权力和政治运动来动员农民，违背了现代国家建设的民主与法制理念，单纯依靠行政强制来治理乡村，导致国家治理乡村的成本不断膨胀，乡村自主发展能力日益弱化，合作社也在这种治理体系中走向了终结。
二、新的国家建设目标与合作社的发展困境
在“一家一户”小农经营的基础上，土地的产出难有较大提高，单纯通过补贴实现农民致富也不可能，在城乡二元结构长期存在，人地关系紧张的情况下，合作社成为农民致富的一种选择。经过三十年的发展，承包制小农家庭出现了经济兼业化和农户内部劳动力专业化的现象，进而推动了农业商业化的发展，农业商业化进一步引发了农业产业化的需求，农业商业化和农业产业化则又必然要求农户组织化，从而将农民合作问题推上了历史的前台。[13]从另外一个层面看，合作社仍然是服务于现代国家建设的需要，随着国家工业化和城市化的快速发展，城乡之间的差距日益明显，不断增加的社会矛盾及其形成的冲突影响了乡村社会的稳定，有着近九亿人口的农村面临着发展与稳定的双重考验。
组织农民显然不能再依靠行政强制的方式，必须通过制度诱导，让农民自主组织起来。国家在2007年正式实施《中华人民共和国农民专业合作社法》，鼓励农民组织起来与市场对接，以获得规模化的效益。在地方政府的扶持和资本的参与下，各种类型的合作社迅速发展起来，具不完全统计截止到2010年8月份，在工商部门登记注册的农民专业合作社已经超过30万家。合作社的迅速发展与国家的扶持密切相关，政府鼓励农民以各种方式成立合作社，合作社作为统筹的平台，对分散的农户提供统一服务，以降低个体农户经营的成本，并且合作后产生的利润以补贴或分红方式返还农户，从而使农民真正从中受益。这个时期的农民合作社也与人民公社时期的发展模式有了实质性变化。从发展条件来看，当前国家工业化基本建立，已经具备了反哺农业的能力；发展目标上，农业合作社不再是抽取农村资源支持工业，而是为了顺应农业兼业化和市场化的趋势，以合作化实现农业发展、农民增收，从根本上解决“三农”问题；在发展策略上，是突出农民自我组织的能力，通过农民的自主合作来提高小农抵抗市场风险的能力，并通过合作组织维护农民在市场交易中的权益。
新时期合作社的发展条件与目标都非常符合现实情况，在合作能力上却存在问题，早期社会学家感叹农民是“一代马铃薯”，农民注重的是自己的权利和利益，而不是合作的利益平衡，曹锦清基于对“黄河边中国”的研究提出了中国农民“善分不善合”的经典判断[14]，从合作前提上论证了农民合作的困境。贺雪峰认为，近代以来经过革命和市场的双重洗礼，中国农民越来越呈现出原子化的理性人特征，而以国家行政权力逐步退出乡村社会为主要内容的“国退民进”的改革进程却并没有培育出农民组织合作的社会生态，致使当代农民不可能自生自发地达成合作行为或集体行动。[15]第一种判断基于中国乡土文化特质的解读。在乡村社会呈现是自我为中心的“差序格局”，在这个格局中，所有的是自我主义，一切价值都是以“己”作为中心；第二种判断是基于对现代国家建设逻辑的理解。现代国家建设过程中对权利、民主与法制的追求，使原有的组织农民合作的机制瓦解，新的达成合作的机制却没有建立起来。这两种判断都具有合理性，也是导致农民合作难以实现的两个关键问题，但是在现代国家需要快速推进，农村社会的小传统又长期存在的情况下，怎样既可以保证现代国家建设目标的实现，又能够在依托传统乡村的基础条件，让农民快速转换为现代公民，最终建立起一套乡村自主发展的模式呢？
当前专业合作社的发展是对这一问题的挑战，《中华人民共和国合作社法》中对合作社基本原则规定，可以体会出国家治理与发展的双重目标。其中，入社自愿、退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还是指导合作社的三个核心原则，这三个原则虽然充分表达了对农民权利的尊重，力图让农民在利益平衡的基础上自主合作，但是其过分强调现代国家的治理理念，国退以后民并没有“进”，乡村传统构筑的文化基础仍然深厚，小农特性仍然没有改变，农民合作在当前不存在霍布斯式的、藉由国家的强制力量来创造合作的条件下仍然难于达成。
国家为了解决这个问题，让农民更为有效的组织起来，通过扶持资本下乡组织农民，分担政府的组织成本。在国家提供的优惠政策的扶持下，一些以农业加工和经营为主的企业得到发展，企业领办型的合作社增多。下乡后的资本需要面对分散的小农及其与之交易的问题，为了降低交易成本，他们首先引导农户之间进行联合，推动强势的大型农户联合分散的小农来组织合作社，以大农为代表来与企业交易。这样，企业不仅可以从中享受到国家的优惠政策，获得各种财政补贴，也可以降低与小户的交易成本。在基层政府组织与动员能力弱化后，国家必须借助外在力量来组织农户，资本就成为最好的替代工具。
但是资本下乡的方式在实际运作中却与制度设计相差较远，温铁军调查发现，资本组织强势农户成立合作社大多是为了套取国家的合作社扶持资金，强势农户在合作社发展中成为资本利用的工具。强势农户仅限于由其组织市场需求，并不支持发展合作社的经营实力和谈判能力，并且仅仅同合作社发展合同购销关系，并不会发展同农户一体化的合作经济组织，[13]最终扶持合作社的优惠资金和营销利润为资本所得。从最终的结果来看，依托资本办合作社会让小农进入市场参与竞争，但是进入市场后的小农必须根据市场中的竞争法则生存，合作社内部必然会出现强势农户剥夺小农户的现象，分散的小农户基本不仅没有获得更多利润，反而受到盘剥，农户之间的分化随之加剧。
由政府部门积极扶持农户成立的合作社，虽然不存在资本对农户的剥夺问题，却面临着组织成本膨胀的问题，于是，政府转而扶持村庄“能人”组织成立合作社。因为村庄的“能人”具有的资本较多，能够动员村民并可以应对各种意外风险。“能人”组织农民，也必须与小农协商合作，同样面临着协商复杂、谈判成本（交易成本）高的问题，尤其在三十年分权的政策引导下，农民的组织化程度倒退到小农经济时代，农户的自组织能力和意识都迅速降低，在合作社推行过程中，最大问题是农民的认同度比较低。多数合作也是基于熟人社会的地方性规范达成的，并没有制度性的约束力量，合作社不仅难于抵抗各种风险，而且一旦有人“搭便车”，合作社就会迅速瓦解。由此来看，无论是资本还是村庄能人组织的合作社都无法回避组织农民的问题，无法解决这个问题就意味着合作社的发展不可持续。
即使合作社仍然无法解决这个问题，但是从现代国家建设的视角来看，发展合作社展现的是国家对一个有着九亿农民的乡村社会的责任和能力。在现代国家建设的过程中，政府与农民之间的新型权利—义务关系仍没有建立起来，市场化自由竞争的逻辑却使得村庄更加趋于原子化，让乡土社会通过宗族、亲缘凝结起来的文化网络失去优势，合作社发展的社会基础、制度环境和农民责任意识走向反面，农民的自我组织能力极低。因此，迫切需要建立一个与合作社发展相配套的超出村庄的组织化载体。
三、合作社的未来：政府扶持与内生合作
新时期发展农民合作社的政策是国家对农村社会的再造策略，是现代国家建设背景下发展思路转变的产物，改革开放三十年的市场化逻辑引导下，小农不断受到盘剥，农民与市民、城市与乡村之间的差距不断拉大。在这种局面下，要既实现各方力量的平衡，又不破坏市场的自由竞争原则，就必须让农民合作起来，合作社就是市场和社会之间的一种有效平衡机制，国家对合作社的扶持可以增强农民的认同感，构建国家政策在基层实践的社会基础。可以说，农民合作社的再次推行，不仅是诱民致富的技术，更是国家意志在乡村社会贯彻和国家能力对乡土社会渗透的体现。
改革开放以来，国家一直力图通过各种方式来实现社会的理性化，完成现代民族国家的构建，但是法律、科技和文化等现代化因素虽然让乡村社会快速的被纳入现代化的结构中，但是没有让农民转变为现代公民，合作能力也没有提高，反而有了某种程度的降低。反观集体化时期初期，依托行政力量与政治动员却培育了农民的合作能力，虽然新时期国家不可能沿用集体化时期的发展模式，但是其对村庄社会文化基础的培育与基层政权的重视却值得借鉴。因为，达成农民合作发展的目标，必须建立一个连接国家与乡村的中间力量，通过中间力量对接分散的小农群体，扭转整个农村的原子化趋势，真正让农民组织起来。因此，让合作社覆盖到大多数农民，并让多数农民获得实在的利益，必须形成国家力量介入、基层政府服务到农民自主合作的模式，最终培养农村的自治意识、责任意识与民主意识，使合作社的发展进入一个依靠机制诱导而非靠行政强制的时代。在这种思路下，笔者提出以下促进合作社发展的对策：
第一，国家主动承担责任，扶持小农户合作。在单纯依靠农民自发合作变得越发不可能的情况下，国家需要积极回应承担起更多的责任。当前资本已经在合作社的发展中占据了优势地位，农民不仅很难与之平等分享收益，而且陷入了被盘剥的境地。合作社的发展数量虽然仍在不断增加，呈现的只是表面繁荣，大量的合作社成立后都没有运转起来，处于空壳化的状态。要从实质层面改变这种状态，国家必须积极介入，逐步放弃风险最小化的官僚主义逻辑，真正的转变政府职能，完成从管理型政府向服务型政府转型，并出台相关法规，限制资本无限逐利和对农户的盘剥的行为，合理的利用其积极作用，抑制消极作用。同时，国家作为超出村庄的公共力量在介入初期，要充分利用党的组织优势，动员村庄党员和村干部在合作社中发挥带头作用，重点对分散的小农户给予扶持，促进大农和小农的合作，真正给予小农户以资金、政策和项目的扶持，尽量保证利益的均衡分配。
第二，增强基层政府的组织能力，强化治理责任。税费改革及其配套措施的实施，让乡村两级组织凝聚、配置治理资源的能力降低，从而进行乡村治理的权力迅速弱化。[16]由于基层组织缺少资源，乡村治权不断弱化，治理乡村的责任感也逐渐消失，基层组织不再主动的组织与凝聚资源去发展乡村公共事业，认为“多一事不如少一事”。改革的思路本身就是为弱化基层组织的权力，转而把乡村治理的任务交与条块结构的职能部门，乡村发展由此转向了“项目化”、“专项化”，项目化的发展模式让失去责任的基层政府在合作社组建中更多的是为了谋利，不是真正服务于乡村发展和农民富裕，而当下合作社的推行又迫切需要与农户最为贴近的基层组织充当组织方。在国家初期介入后，基层政府不仅是国家在乡村的代理人，而且是连接国家与乡村社会之间的中坚力量，发挥着重要的组织、监督与服务的作用。因此，要把发展合作社作为一项服务于农村发展的战略决策，必须建立一个系统的基层治理体系，并提供必要和充分的治理资源，设置科学合理的绩效考核内容和指标，从积极主动、层面上重塑基层组织的治理责任，让基层组织真正的为合作社的发展和农民的富裕尽职尽责。
第三，完善民主机制，激发农民的自治精神。农民合作社体现的是一种民主、自治的精神，而中国农民恰恰缺少这种精神。在乡村社会内部，人们强调的是人情和面子，并建立起来了一种地方性的知识，这种地方性知识成为人们行动的规则和规范，民主机制和法律规范是很难在这种环境中生存，致使一些制度法规在乡村实践中采取了非正式的运作方式。自2000以来，乡村社会发生了千年未有之变局，民的流动性增加，生产和生活方式日益现代化、城市化，农民在打工、教育和电视传媒的影响下，逐渐脱离了乡村社会，有了城市化、现代化的权利观念和民主意识。农民的民主意识日益增强，权利意识不断高涨，这客观上为村民主机制的建设提供了群众基础。[17]在这种历史机遇下，中央可以依托基层组织，在增强基层组织治理资源的同时，通过民主方式决定资源使用，以村民代表会议、村民大会等方式，协商决定资源的用途。通过赋予基层组织更多的资源，配合以民主机制，让村民主动的监督村干部，也让村干部更为有效的利用好资源。通过民主这种合作化机制的持续良性运转，培育出具有现代公民标识的民主意识与责任意识，并把这种“意识”纳入规范性和机制性的合作社实践之中，形成一种农民自主、自治发展而非套利的合作社。
第四，强化村庄合作的文化基础，增强农民集体行动的理性。文化是农民合作的内在基础，有了文化这个基础条件，就可以降低组织成本，保证组织变革的成功。奥尔森认为集团的行动之所以成功，是因为他们存在“游说疏通组织”，这一组织可以通过宣传在组织集团树立核心的价值观，形成坚实的合作基础与合作理性。[10]在村庄内部要形成一种合作的理性，就需要改善村庄的合作基础，重新构建一个推动农民自觉合作的文化或者社会的机制，形成一种内生秩序，防止农民的搭便车行为带来的集体合作失败。河南兰考合作社的经验值得借鉴，他们不仅注重合作的经济效益，而且依托集体开办了老年人协会、乡村文艺队，修建了文化活动广场、农村书社等作为促进村庄社会和谐的组织制度创新，乡风文明建设的组织制度创新成为村庄经济发展的有力基础。[16]村庄的这种文化活动培育的是公共性的情感，是对合作发展的一种认同，文化活动具有的辐射和影响力会逐渐增强，使得村民之间的交往增多，他们之间的情感也随之增强，村民之间信任度也得以提高，并最终形成了一种文化的网络关系，合作的可能与意愿在文化网络的构建中得以实现。
四、小结
农业合作社的发展不仅是一项单纯的经济政策安排，更体现出现代国家建设过程中引导乡村发展与政治权威渗透的思路，通过塑造一种新型的国家与社会关系，形成一幅“国家与社会互强”的乡村图景。但是现代国家的建立理念必须与中国9亿农民的社会现实相符，必须面对中国乡土社会的文化传统，对于乡土气息仍然较重的乡村社会来说，农民变公民的过程是比较漫长的，当下，必须强调基层政府在组织农民中的作用。由此，必须完善基层公共组织的供给与服务能力，重树基层组织的治理责任，重新整合乡村社会的各种资源。在合作社的长期规划发展中，要逐渐通过国家政策和制度的诱导，注重合作文化的培育，实现农民由传统小农向现代公民的转变，激发农民建立更为完善的自我治理、自我发展的组织形式，在国家与乡村社会之间形成一种以责任、妥协、宽容为特征的平衡和互动状态，提高农民自主合作的能力，这样不仅可以降低国家的组织成本，而且可以形成利益平衡机制，真正使合作社成为一种富民的政策安排。
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