日本众参两院近日相继通过法案，为新日美防卫合作指针（简称新指针）撑起法律支点，两国强化同盟的跨世纪安全工程在历时3 年后最终敲定总体框架，日本欲以此作为21世纪外交安全战略的基点。新指针及其相关法案的出台对日本今后走向、亚太地区战略格局及周边国家安全利益将产生重大影响，同时也将不可避免地引发和激化各方矛盾。日美同盟的强化能否堪如日本所愿，成为其决胜21世纪的战略起跳板，尚有待观察。
一、从新指针到相关法案
1996年4月日美领导人发表安保联合宣言，决定着手修改1978 年制定的日美防卫合作指针。1997年9 月出台的新指针确定了两国战时合作原则与措施，但它属政府间防务安排，不具法律效力，且多处与日本现行法律冲突或存在法律空白。为此，去年4 月桥本内阁将相关法案提交国会审议。这次通过的相关法案包括两法一协定的“一立二改”：《周边事态措施法》规定战时自卫队如何为美军提供后方支援；《自卫队法》修正案规定“周边有事”之际自卫队除出动飞机外还可派舰船赴海外撤侨；《日美相互提供物资与劳役协定》修正案将适用范围从平时扩大到战时。由此，新指针从实质内容到所包含的政治涵义都开始有“法”可依，日美同盟的强化将从政治意志转化为现实政策。
（一）日美同盟自我定位升级，保护日本免遭侵略的内向型功能异化为介入国际冲突的外向型机制。1960年日美安保条约规定两国军事合作的范围限于远东，但安保联合宣言给日美同盟的定位是“面向21世纪维持亚太地区稳定与繁荣的基石”，并提出要进行全球合作。据此，新指针把日美军事合作的重点从针对“日本有事”变为应对“周边有事”，其内容涉及地区安全对话、国际军控与裁军、国际维和及人道主义救援等几乎所有方面。在相关法案审议过程中，日本政府列举了六种类型的“周边事态”，其中包括“日本周边即将爆发武力争端”（第二类）；“某国因政治体制混乱而出现大量难民，并很可能涌入日本”（第三类）；“某国发生内乱或内战并扩大到国际范围，不再是单纯的国内问题”（第五类）。（注：《日本政府发表统一见解，就“周边事态”的认定追加两种类型》，时事社1999年4月20日电。 ）军事介入别国内政的倾向已经非常明显。新指针将战时自卫队的活动范围定为“与战斗区域区别开来的安全的”“后方区域”，防卫厅长官将根据对国际形势的综合判断具体指定，并随战况发展而随时调整。但是，现代战争中不存在能与战斗区域截然分开的“后方区域”，自卫队行动不越线缺乏可靠保证。
（二）日本防务政策出现重大转折，在美国地区安全战略中的地位上升。根据新指针，日本在战时将与美进行三个方面、40项的军事合作：（1）两国分头采取的行动，包括援救难民、海上搜救、 撤离非战斗人员及船舶检查。（2）日本对美军支援措施， 包括美军使用日本军用及民间设施；日本提供武器弹药以外的补给，为美军运输人员、武器、弹药、燃料等；维修美军舰船、飞机、车辆及进行医疗、警备、通信合作等。（3）日美在军事运作上的合作， 包括美国采取行动以“恢复因事态而受到影响的和平与安全”，自卫队负责收集情报、警戒监视及海上扫雷等。“冷战时代日本的安保防卫政策以国土防卫为中心，而相关法案意味着日本前进到可向正在周边进行军事活动的美军提供后方支援、在地理范围上涉足整个亚太地区。”（注：《每日新闻》1999年5月25 日。）它使自卫队在“周边有事”之际将被编入美军情报、指挥系统，在国土之外承担美军的后勤保障，这与直接参战已毫无二致。“战后日本始终内向的安保政策要将视线转向对外”，充当美国主宰国际安全新秩序的两把刀之一。
（三）引进“周边”新概念，以模糊战术谋求战略威慑。日本从着手修订日美防卫合作指针之初即确定了停止使用原指针中“远东范围”的措辞、代之以“日本周边”的方针，但“周边”究竟所指何处，却一直含糊其辞。新指针称“周边事态”是指“对日本的和平与安全造成重要影响的事态，不是地理概念，而是着眼于事态的性质”。相关法案对此又添加了一句：“若放置不管就有导致对日直接武力攻击之虞的事态”。日本模糊地理界线，如此界定“周边”概念显然出于多方考虑，如想借此确保在相关情况下能有“自由量裁”的政治回旋余地以及战略威慑力；但这同时也蕴含着导致日美同盟扩大军事合作范围、使联合干预在地理范围上失控的危险。1997年9月日本领导人访华期间曾反复解释，称日本“在目前情况下并未考虑台湾地区实际发生武力争端的可能性。我国遵守日中联合声明和日中和平友好条约的方针没有变”，“今后也决不可能支持‘两个中国’及台湾独立”。但日本官方始终回避将台湾问题明确排除于“周边事态”之外。
二、相关法案的非法性
日本要通过修订指针使日美安保体制更具“实效性和机动性”、战时合作“更有效、更可靠”，同时辩称“日美根据安保条约及有关协议确定的权利和义务以及同盟的基本框架不变；日本的一切行动将在宪法的制约范围内、遵循专守防卫等基本方针进行；日美双方将依据联合国宪章和国际法准则行事”。但事实是，旨在为新指针提供法律依据的相关法案本身即引发出许多法律疑点，由此引起国内外方方面面的质疑与诘难。
（一）违背和平宪法，涉足集体自卫权禁区。日本宪法第九条第一款规定“永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段”。循此精神，日本的安保政策一直禁止在海外行使武力，启动自卫权、行使武力仅限于本国受到武力攻击时。对于集体自卫权问题，日本的官方立场是“在国际法上保留拥有的权利，但根据宪法不得行使”，而“行使集体自卫权”的标准是“日本在军事行动上与美形成了一体化”。显然，根据新指针，日本在本国未受攻击的情况下即可采取行动，因“周边事态”而对美提供各种后勤支援，这与“一体化”实际已没有区别。例如，战时美军若根据日方提供的情报确定攻击目标并实施了打击，无疑就等于日本直接卷入了冲突。美军战斗机在日本基地补给燃料后对他国目标实施攻击，这也很难再说不是行使集体自卫权。在受到攻击的国家看来，日本与美国一样同属敌国。参与联合执政的自由党党首小泽一郎说得干脆：日本“在海上为美军战斗部队提供补给，这就是战争行为，就是行使武力”。“笼统而言，就如同参战一样”。（注：《东京新闻》1999年5月25日。）
（二）突破法律母体一日美安保条约的框架。日美安保条约第六条规定，“为对日本安全及维持远东的和平与安全做贡献”，美军可使用日本的“设施及区域”。原指针也据此规定，“当远东事态对日本的安全造成严重影响时”，日本将为美“提供便利”。安保条约是日美同盟赖以存在的法律基础，据此制定的军事合作原则与具体措施自应严格限制在其框架内。但实际上新指针已严重出位，改变了日美双方以条约为基础的相互权利与义务。它给美军增添了战时征用日本民用机场和港口等各种权利，给日本加上了战时介入“周边事态”、为美军提供后勤保障的义务。在其40项合作内容中，在安保条约和原指针中可找到依据的只有使用基地等6项，而提供补给、运输、海上检查、扫雷等34 项均无据可查。这等于是通过防务、外交当局的政策操作变相修改国家间条约。外务省官员也承认，“按理本应修改安保条约第六条或缔结新条约，但因怕引起国民反对而不得不作罢”。
（三）立法监督机制陷入“筛漏”状态。根据相关法案，未来一旦“周边有事”，日本国内大致将如此运作：政府先根据驻外使领馆等独立收集的情报及美国的卫星情报进行综合分析；然后由首相召集安全保障会议做出判断，若认定属“周边事态”即着手制定“对美支援基本计划”；迅速召开内阁会议，通过基本计划；最后向国会报告。法案规定，自卫队出动、对美军实施支援和搜救“原则上须事先、紧急情况下须事后得到国会批准”。这样，首先基本计划本身特别是认定“周边事态”的标准将得以绕过立法机构的检查与判定，而最终“恐怕不得不听从情报占绝对优势的美国的意见”（防卫厅官员语）。其次，由于“周边事态”大多是在紧急情况下发生的，所以实际操作中国会恐怕很难能做到“事前批准”。而且，自卫队海上扫雷及地方自治体、民间合作根据法案也同样不在须国会批准之列。其结果，不能排除战时日本对“周边有事”的认定逐步扩大、对美军事行动的支援也随之深化的可能性。（注：《东京新闻》1999年5月25日。）
（四）“专守防卫”成为一纸空文。“专守防卫”是日本1970年提出的军事战略原则，其基本点包括：建设最低限度的自卫力量；不拥有威胁别国的战略进攻武器；不实施先发制人的攻击，只在受到武力侵略时进行有限自卫；防卫范围为日本领空、领海及周边海域；不攻击对方基地，不深入对方领土实施战略侦察和反击。80年代中曾根内阁开始突出军事威慑思想，变“行使武力于遭敌入侵之后”为“遏敌侵略企图”，自卫队随之走向远洋，防务范围由“太平洋一侧300海里、九州以西200海里”扩大为“周边数百海里和海上航线1000海里左右”。而根据新指针，自卫队利用“周边有事”这一新由头到海外发挥军事作用的机会又进一步大大增多，甚至可以将其范围从亚太地区继续外扩。1954年自卫队成立之初日本参议院通过的《关于禁止向海外出动自卫队的决议》曾明文规定，“所谓自卫，只能是在我国遭受非法侵略时的一种正当行为，它仅限于捍卫我国领土这种具体情况”。对照战后日本安全防务政策的原点，指针修订后的“专守防卫”可谓已面目全非。
三、日本感觉更安全了吗？
冷战后日本的国际战略环境骤然松绑， 国内产值占世界之比也从1960年修订安保条约时的4%上升到1991年的15%。 在经济能量政治化的原始动力下，自民党加速实施政治大国战略，谋求发挥“全方位的国际作用”，其间日美同盟一度风雨飘摇。数年徘徊后，国内经济失速、政治领导力弱化以及中国的崛起，促使自民党政权重新确认日美同盟为走向政治大国的必由之路。日本期待借强化日美同盟谋取战略优势、营造有利的外交安全环境，但从结果看，新指针及其相关法案的出台反倒使一系列的深层次矛盾激化，日本面向21世纪的基本战略问题并未由此得到解决。
（一）国内政治分裂与对立进一步加剧。新指针强调日本对美军事支援要“官民并举”，地方自治体“无正当理由不得拒绝”，其中包括征用民用海空港设施、建立危险品储存设施、民间及自治体提供运输合作、民间医疗机构接收伤病员等。相关法案含有大量限制市民基本权利与经济活动自由的内容，在运作中势将引发多方纠纷。目前驻有美军的各县已纷纷表示担心成为“前沿基地”，交通运输、医疗、宗教界等各行各业在全国范围内掀起抗议示威活动。230 多个地方议会通过反对议案，11家航空公司联合上书，要求政府保证未来战时合作时的飞行安全。
强化日美同盟使日本的实际政策与基本法制和口头理念的相互错位愈益突出，“国格分裂症”更加严重。日本政府及自民党领导人称相关法案“将增强国际社会对日本的信任感”，但实际上以宪法条文为首的法律规定与现实的脱节由此进一步拉大，周边国家对日本走向的忧虑继续上升。这一结果可能会起到催化保守势力图谋修宪的“门槛效应”，从而激化与主张和平势力的斗争，同时它对日本国际形象的负面影响不可低估。日本的国际政治地位未必会因新指针而有所提升，相反可能由于“挂羊头卖狗肉”变得更露骨而下降。日本政府也自知，所谓以日美同盟作为亚太地区安全之“基石”，实际带有一厢情愿的味道。相关法案通过之际，日本官员在解释其作用范围时大谈安保条约的“远东条款”。个别舆论甚至认为法案中的“周边”概念实际上较前已有所收缩，“从暗示以亚太等广泛地区为对象变成了限定在远东”，以求法案尽早通过并能取得中国的理解。（注：《东京新闻》1999年5月25日。）
（二）造成日美中三边关系严重失衡。新指针是在1992年以来日本着手调整对华政策的大背景下出台的，它绝非仅具军事涵义，而更主要的是被当作了一种“战略防范装置”，所以对中日关系的冲击将是长期而深重的。新指针对中日关系最直接的损害在于对中国的统一大业构成严重威胁，因为它限制了武力解决这一手段选择，所以必然也使和平统一变得困难。新指针严重损害中日相互信赖，亵渎了中日联合声明与和平友好条约。1972年11月日本外相曾发表“政府统一见解”，称“我们基本上认为中华人民共和国政府和台湾的对立是中国的内政问题”，“我国在履行安保条约时，也要慎重考虑到今后日中两国间的友好关系”。这是对联合声明的补充说明，实际上已将台湾排除在日美军事合作范围之外。
日本未必会因相关法案通过而顿觉轻松，因为它强化日美关系是以牺牲日中关系为代价的，为两国之间确立新型安全合作关系设置了障碍。从日本的国家利益看，所谓“中国威胁”并不象过去的苏联威胁那样具有持久性和绝对性、固定化和格局化的特点。日美之间有安保条约，日中之间有和平友好条约，一旦真的“台湾有事”，日本势将陷入战略两难。日本在新指针中竭力维护自身的“自由裁量权”，坚持“周边有事”之际“将作为主权国家独立决定如何动作”，以保对美自主。但是，“从过去的越战到最近中国使馆被炸都可以看到，美国的行动常常伴随着危险性”，日本政府“必须常常意识到：新指针若运用得不好，就有可能加剧东亚的政治、军事紧张，与和平发展背道而驰”。况且“对象台湾问题这样日美之间利害关系未必一致的问题，日本又该如何对处”？（注：《朝日新闻》1999年5月25日。）
（三）日美矛盾“树欲静而风不止”。日本从政治大国战略的阶段性需要出发决意以国运相赌强化日美同盟，新指针是美国主导、日美战略契合的产物。当前的日美关系是冷战结束以来最稳定的，但和冷战时代相比又极不稳定。
首先，新指针使美日之间控制与反控制的一面再度突出。“同盟的重新定位特别包含着一些新风险：使日本受到美国战略的约束，国家利益受制于华盛顿追求的目标。”（注：《世界报》（法）1999年4月 30日。）修订指针的结果，日本的对美战略依赖未降反升，这显然有悖其“借船出海”的初衷。“如何保障能表明自己的意志”、防止成为“华盛顿所作决定的执行工具”成为日本朝野共同的心事。以军事科技领域为例，美国密切关注日本独立发射军事情报卫星的动向，为防其摆脱对美情报依赖，已提出对日出售相关部件和技术。80年代的f2之争有可能重演。
其次，1991年后国力竞争态势从“日快美慢”到“美快日慢”的逆转曾为日美强化同盟创造了条件，但随着美国对亚洲进口贸易的持续扩大及日本国内体制调整到位，彼此间的结构性摩擦将再趋激化。继从战略、军事层面对两国关系作一番“重新确认”后，日本最近对美提出要建立“面向21世纪具有共同价值观的同盟关系”。但是，两国政治文化、价值观念的差异是客观存在的，恢复自信后的日本模式与美国“新经济”的争夺可能将构成21世纪“单极”与“多极”之争的一个侧面。
在北约空袭南联盟的强烈震动下，日本国内政治气氛明显变化，担心未来“周边有事”之际，会迫于美国的压力而“全土基地化”，沦为“意大利第二”。“对于盟国来说，超级大国美国并不能成为依靠，不是防身盾牌，美国的行动是由它自身的理论和利益所驱使的。”（注：《朝日新闻》1999年4月27日。 ）舆论开始强调相关法案“以地区稳定为目的，不能因操作不当而起反作用”，“最理想的就是不至走到法案启动那一步”。（注：《朝日新闻》1999年5月25日。 ）“新指针的最重要之处并不是其被实际运用时的军事机能，而在于避免被运用的事态发生的政治抑制机能。”（注：《日本经济新闻》1999年5月25日。 ）但问题是，“面向21世纪，日本政府缺乏一种重要的视角一描绘出和平战略，以巩固亚太地区的稳定与和平。”（注：《每日新闻》 1999年5月25日。）