供给侧结构性改革的分析方法用于劳动力和土地生产要素，目标是清晰的。劳动力应当自由流动，不应有身份不同的区别对待；土地应当在用途管制之下自由交易，实际上是交易一定期限的土地使用权，相应的政府公共服务要覆盖。供给侧结构性改革实际上与“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是相通的。围绕如何在劳动力、土地等生产要素方面进行结构性改革，特别是解决二元体制所形成的二元经济社会结构这个最大痛点，提出如下初步设想。
首先是土地。对现有的城镇土地制度，既然主流意见并不认为其不是社会主义，不符合社会主义市场经济，不适应当前和今后相当长时期内中国特色社会主义制度建设的需要，那么为什么不能把这一制度引入农村，从而实现制度的统一。具体可以考虑：
第一，农村集体土地转为国有，农地的长期承包权转为相应期限的使用权，集体建设用地（含宅基地）也改为长期限的使用权。其中集体建设用地（含宅基地）使用权要用容积率加以确定。第二，使用权在国家用途管制下，可自主使用也可以自由出让，不限于原集体成员之间。转让时不得转换土地用途，除非用途管制规划做出调整。目的主要是保护好耕地。第三，集体建设用地使用权归原集体成员所有，可实行股份合作制，股份可自由出让。其中，宅基地使用权归农民个人所有。受让方在管制规划范围内，改变土地用途或扩大容积率，必须向国家交纳相应使用权的对价。目的是使集体和个人得到适宜的财产权，受让方的财产权也能合法化。第四，政府除公共用途外，无必要也不得再征用农村土地。在土地收入方面，政府除了获得相应的使用权转让对价外，通过开征房地产税获得收入。目的是对地方政府给予合理的土地收入渠道，也限制其过度开发。第五，要面对历史、面对现实，采取相应的过渡措施，对小产权房和城中村，在确权基础上，容积率规定范围内的收益归原土地使用权持有人所有；超出规定范围又符合规划的，归买房者所有，但要分期支付土地使用权对价。这样做，既公平又使这些房产合法化交易，解决清理小产权房的难题。房地产税的开征可以按家庭人口给予免税额，低税率起步，给予地方政府充分授权。
现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换，户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔，以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务，特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权，近3亿农民工，大范围流动，人户分离，损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定，对企业经营带来不确定性，还不利于提高职工技能，用工难，用熟练工更难。本次应对新冠疫情，复工复产难，与人户分离的农民工制度有很大关系。
对于户籍制度，建议改为仅用于记录出生地和迁徙地，主要用于社会管理，逐步取消伴随户籍的限制政策，类似于日本和我国台湾的做法。需要指出，采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。需要采取有序过渡的措施，第一，着手取消限制进入市场的相关政策，放松用户籍控房、控车等政策，直至完全取消。第二，有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”，按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，不再以户籍控学，中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校，作为过渡。第三，社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接，进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接，随着基本养老保险全国统筹的展开，用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩，分类过渡，最终实现全国统一。
效果和风险分析。第一，用市场配置资源和更好发挥政府作用相结合的方式，落实总书记提出的“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”“要尊重客观规律，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律”。第二，有效产生可持续的内需，应对已经到来的全球大衰退。以中心城市和城市群为重点区域的城镇化，还可支撑今后十至二十年可持续发展。第三，在保护好耕地的基础之上，释放出闲置的宅基地和集体建设用地，支持房地产业的发展，解除购租管制的同时减轻房价上涨压力。第四，农民获得可交易的适宜财产权，扩大人民自由准入市场的范围，保护各方相应的权利，逐步实现基本公共服务均等化，符合公平正义。第五，前期已经做了大量的基础性工作和改革试点，可以对接。农村土地确权，各级财政已经花了几百亿元，已经完成。十八大以来，农村土地改革的各项措施，有不少试点经验。对户籍的行政管控，经过多年的改革，已不那么僵化。
改革城乡二元体制，使之逐步一元化，对打破经济社会城乡二元结构，促进经济提质增效，释放劳动力扩大就业，提升农产品质量和效益，进而有助于国家粮食安全，是有益的；对促进社会和谐，减少社会矛盾，平抑房价高企，促进城乡统筹发展，改善收入分配，维护公平正义，是有益的；对于已经到来的老龄化社会，进一步释放被压抑的人口红利，是有益的；对于民粹化盛行，主要国家单边主义政策造成的全球不利影响，夯实国内基础，内部开放和对外开放相互促进，是有益的。经济分析表明，对于大国来说，内部开放比对外开放更为重要，效果更加深远。
此外，还有两点背景思考。
第一，关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”，规定公民有居住、迁徙的自由。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢，物质短缺，基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法，与之相应的，公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进，但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代，社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主，市场调节为辅”，没有恢复这一规定的条件。“八二宪法”之后，改革开放实质性开展，特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后，改革开放进一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面，通过数十个文件，逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务，从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程，拖延愈久，社会问题愈多，矛盾的积累愈大，解决起来愈困难。
第二，关于农村集体土地性质问题。新中国成立前后，实行了土改，农民是拥有土地所有权的。此后，经过农业合作化运动，并借鉴苏联的集体农庄，推行“一大二公”，建立起公社或大队集体所有的农村集体土地所有制度。改革开放之后，集体所有单位逐步下放到自然村，并实行家庭联产承包，推广长久承包权，所有权、承包权、经营权三权分置，集体建设用地在用途管制下同等入市等改革探索。早期的土地承包制释放了社会生产力，但同等入市等改革还没有形成可复制可推广的经验，根本的原因是农村土地集体所有的过时框架没有破除。农村集体所有制的根子来自计划经济，城乡二元体制同社会主义市场经济统一市场、要素自由流动的要义是相悖的。在农村引入城镇的土地管理制度，是更高阶的社会主义实现形式，符合供给侧结构性改革的内在含义。改革城乡二元体制，需恢复人民自由迁徙居住权，和改进农村土地公有制性质，涉及宪法的修改，需要慎重决策。这项改革是根本性的，必然触动各方面利益，形势逼人，既要迈出大步，又需采取一些缓释过渡措施。
“解放思想、实事求是”是我们深入骨髓的思想方法和工作方法。上述两个基础性的制度缺陷，带来了一系列的经济社会政治问题，需要解放思想冲破过时的条条框框。由于长期的积累，矛盾和棘手的问题相当多。面对问题，要实事求是采取逐步缓释的措施。但也确实到了不得不解决的时候。
楼继伟，财政部原部长
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