有的国家在工业化、城镇化进程中，为了管控城市成长速度和空间形态、推进城市旧城更新改造、解决居民住房短缺问题以及发展地区经济等，实行过政府土地储备制度。为适应经济社会发展需要，我国也建立了政府土地储备制度。自改革开放以来政府批准设立的各类园区，由于可以预先取得土地，事实上发挥了政府土地储备的作用。我国专门的政府土地储备最早是为了配合国有企业改革、盘活低效利用的存量划拨土地出现的。2004年城镇国有经营性用地全面实行“招拍挂”出让后，政府土地储备作为与之相配套的制度安排在全国范围迅速推广开来。
政府土地储备助推了工业化、城镇化的快速发展
我国的政府土地储备，从具体实施来看可以分为两大类：一类是政府土地储备专门机构组织实施的土地储备，另一类是由政府批准设立和管理的工业园区、经济技术开发区等各类园区组织实施的土地储备。实践证明，这两种类型的政府土地储备在我国经济社会发展中都发挥了极其重要的作用，为实现有效市场与有为政府双轮驱动的快速工业化、城镇化提供了有力支撑。
（一）政府土地储备促进了各类建设用地的有效供应
政府土地储备是政府依法通过土地使用权收回、土地征收、土地优先购买等方式储备土地，并进行必要的前期开发整理后予以供应的行为。政府土地储备通过发挥政府的作用，组织实施地上物腾退、土地取得、前期开发整理和土地供应，可以盘活市场不能盘活的土地，促进建设用地的有效供应。政府土地储备一方面提升了基础设施、公用事业、生态环境等公共建设用地的配置效率，促进了土地资源的公共性开发利用；同时，通过土地资源的公共性开发，引导和带动了产业发展、住房建设等经营性的土地开发，进而提升了土地资源的整体利用效率。我国之所以能够在比较短的时间内快速推进工业化和城镇化，一个重要的原因是，通过发挥政府作用为工业发展和城镇建设提供了强有力的用地保障。
（二）政府土地储备促进了土地资源的市场化配置
我国土地市场化改革是在长期实行划拨土地使用制度的背景下开启的，长期以来，大量的存量划拨土地处于低效利用和难以盘活的状态。在土地市场培育和发展过程中，政府土地储备成功地将大量低效利用的存量划拨土地以及规划新增建设用地纳入城镇土地出让转让市场，全面提升了土地资源的市场化配置水平。虽然政府土地储备是由政府主导的一种资源配置方式，但又是一种与市场相互配套、相互补充的资源配置方式。在需求引致下，政府土地储备将市场难以盘活的土地纳入市场供应，既满足了市场需求，又促进了土地市场的快速发展；同时，土地储备也成为政府调控地价和房价的重要手段，在保持土地市场平稳运行、促进房地产市场健康发展、服务经济社会发展等方面发挥了不可替代的作用。
（三）政府土地储备促进了土地增值归公与地利共享
我国工业化、城镇化的快速发展引致了大量的建设用地需求，同时也带动了土地价值的不断增值。政府土地储备在促进建设用地有效供应和土地市场发展的同时，也从制度上保障了土地增值归公和公平分享。政府土地储备确保了在土地取得环节能够按照土地现状用途进行同地同价补偿，在土地供应环节能够按照规划用途的市场价格供应土地，从而保障了土地增值归公；归公的土地增值收益用于土地的公共性开发、基础设施建设、农业农村发展等，实现了土地增值的社会共享。换言之，政府土地储备在促进地尽其利的同时促进了地利共享，在促进工业化、城镇化快速发展的同时增进了发展中的社会公平，促进了共享式发展。
（四）政府土地储备促进了城镇建设投融资机制创新
政府土地储备的出现和发展促进了城镇建设投融资机制的一系列创新。政府土地储备从制度上保障了土地增值归公，归公的土地增值收益中一部分用于城镇建设，从而为城镇建设投资开辟了良性循环的资金来源渠道。政府土地储备通过发挥政府优势有计划地预先储备、整理土地，对接需求并及时有效地供应各类建设用地，促进了公共投资以及社会投资的顺利落地。特别是，通过储备土地担保，创新了城镇建设融资机制，极大地满足了工业化、城镇化进程中土地开发和基础设施建设的巨量资金需求。在政策逐步转向防范控制地方政府投融资平台风险后，最终建立起符合治理现代化要求的、以政府债为主要举债形式的城镇建设投融资机制。
（五）政府土地储备促进了国土空间规划的有效实施
政府土地储备是以国土空间规划为依据组织实施土地开发利用的过程，因此，政府土地储备也是政府主动实施国土空间规划的一种重要手段。通过政府土地储备组织实施国土空间规划，具有协同开发建设、统筹资金平衡、统一组织管理等方面的巨大优势。在我国的大中小城市崛起过程中，政府土地储备在新城建设、旧城改造、基础设施建设、工业园区建设、生态环境建设等方面都发挥了重要的先导作用，在优化城市用地布局、调控城市空间形态、落实国土空间规划等方面起到了积极的引导作用。
适应新发展阶段的要求，调整完善政府土地储备政策
经历几十年的高速发展，我国土地市场配置资源的范围不断扩大，土地市场的活力和有效性得到极大提升，但是，土地制度改革仍然存在不全面不平衡的问题，土地资源配置仍然存在市场不能有效发挥作用的地方。新发展阶段，在深化土地制度改革、进一步完善土地市场体系的同时，仍然需要注重发挥政府土地储备的作用，解决市场解决不了而必须通过发挥政府作用解决的问题；要根据形势变化，因时因地制宜，科学调整和确定政府土地储备的目标、范围和项目安排，把发挥好政府土地储备的作用和发挥好土地市场的作用更加有效地结合起来。
（一）发挥好政府土地储备服务于新型城镇化的作用
新发展阶段的城镇化聚焦于新型城镇化，新型城镇化的核心是人的城镇化，其实质是提升城镇化的质量，让进城人口在居住、就业、公共服务等方面融入城镇。处在新发展阶段，政府土地储备服务于新型城镇化，关键是要树立以人民为中心的发展理念，促进更高质量、更加公平的城镇化；要逐步弱化政府土地储备的收入激励导向，使之更好地聚焦于保障公共利益的实现。
一是支持租赁住房等保障性住房建设。要加大租赁住房等保障性住房用地的政府土地储备和供应力度，为租赁住房等保障性住房建设提供用地支撑，逐步把进城落户农民等有一定支付能力的居民纳入经济适用房、共有产权房等有产权的住房保障体系，把有稳定就业但支付能力不足的进城务工人员等纳入租赁住房保障体系。
二是引导城镇建设高质量发展。发挥政府土地储备在城镇空间功能优化中的引导作用以及在老旧城区改造中的先导作用，提升城镇建设品质，促进城镇协调、均衡、开放式发展；把生态文明理念融入政府土地储备全过程，注重生态用地的保护和储备，走绿色低碳的城镇建设开发之路。
三是和供给侧结构性改革结合起来。统筹工业园区等各类园区的产业用地储备和土地储备专门机构组织开展的土地储备，增强政府土地储备工作的协调性和联动性，促进产业、居住、公共服务和生态等要素在空间中更好地融合；探索采用长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供应工业用地，降低企业用地成本，促进产业优化升级。
四是发挥好稳经济的先导作用。精准发挥政府土地储备在保障投资落地方面的独特作用，促进经济平稳健康发展；发挥好政府土地储备在房地产市场调控中的作用，主动作为，稳地价、稳房价，引导房地产业良性循环和健康平稳发展，更好地满足购房者的合理住房需求。
（二）探索完善政府土地储备助力乡村振兴的具体途径
实施乡村振兴战略，是新发展阶段的一项战略任务，同时也是构建新发展格局的一个重要抓手。未来我国人居环境改善、公共公益事业发展、产业优化升级、生态环境保护等各方面的建设任务会大量落在乡村，政府土地储备参与乡村振兴大有可为。
一是加大对县城土地储备的支持力度。县城是新型城镇化和乡村振兴的重要结合点，政府土地储备在资金安排、指标分配等方面要适当向县城倾斜，为县城产业发展、市政公用设施建设、公共服务设施建设、环境基础设施建设提供用地保障，为县城旧城改造升级提供资金、管理、规划等全方位支持，推进以县城为重要载体的城镇化和城乡融合发展。
二是结合农村土地制度改革，积极探索土地储备机构服务农村集体经营性建设用地入市和村庄整治建设的具体方式。农村集体经营性建设用地入市需要完成前期的地上物拆迁腾退和土地整理开发，在这些方面存在实施机构不健全、投融资机制不顺畅、利益协调难度大、管理经验缺乏等问题。各类土地储备机构可以发挥自身优势，积极探索通过受托等方式参与农村集体经营性建设用地入市前的土地整理开发，为集体经营性建设用地顺利入市提供前期服务，助力盘活农村集体建设用地，加快构建城乡统一的建设用地市场，推进村庄整治建设。
三是政府土地储备盘活的土地增值收益在分配使用上向“三农”倾斜。按照“取之于地，用之于地”的原则，确保将土地储备盘活的一部分土地增值收益通过土地出让收益等资金形式以及城乡建设用地增减挂钩等方式，转移投入到基本农田建设、村庄整治建设等改善农业农村生产生活条件的土地整理开发中，推动实现以工补农、以城带乡式发展。
（三）健全政府土地储备资金投入风险管理机制
新发展阶段，我国的城镇化速度、产业发展特征以及市场形势等都发生了重大变化，政府土地储备面临的成本和收益双重约束在不断加大，风险在不断增加。因此，需要更加科学地安排土地储备计划、时序和规模，更加严格地加强土地储备资金管理，控制好相关债务风险，实现安全发展。
一是健全政府土地储备风险控制机制。按照建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的要求，规范政府土地储备融资和资金的使用管理，严格限制政府土地储备抵押融资贷款，防范控制政府土地储备债务风险。
二是完善风险可控的政府土地储备资金筹措办法。已经实现的土地出让收入，拿出一部分用于土地储备，不会累积大的风险，应从政策上确保土地出让收入的一定比例能够用于政府土地储备。在储备土地供应收入中，要严格计提征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等土地储备过程中发生的相关费用；要严格执行相关政策标准，保证国有土地收益基金中用于土地储备的资金落实到位；同时，可允许一些地方根据需要适当提高国有土地收益基金中用于土地储备的资金比例。
三是完善地方政府土地储备专项债发行办法。加强土地储备项目预算管理，把土地储备专项债的发行建立在规范的土地储备项目管理基础之上，按照土地储备项目收入与成本平衡的原则，制定土地储备项目融资计划和专项债发行计划，保证政府土地储备项目的融资风险可控、不发生外溢。
四是在规范土地储备资金来源渠道的同时，规范土地储备资金使用范围以及相关财务管理、监督检查和绩效评价办法。
（四）把政府土地储备全面纳入法治化管理轨道
目前，我国土地储备行政立法以部门规章为主要形式。由于部门规章层级相对较低，土地储备的一些权利义务难以设定，存在土地储备权力主体、管理主体、实施主体之间关系不够清晰，权利和义务规范不够完善，程序性规定不够完备，法律责任规定不够全面，法律权威性不足等问题。由于土地储备管理行政立法不够完备，导致地方出台的规章制度和规范性文件所做的一些规定缺少行政法规依据。总之，没有建立起自上而下、完备的土地储备管理法律法规体系。
新发展阶段，要发挥好政府土地储备的作用，又要规范政府行为，必须进一步完善政府土地储备行政立法，提高土地储备行政立法的层级和权威性，全面依法规范各类土地储备。考虑到土地储备涉及土地取得、土地房屋财产补偿、土地前期开发整理、土地供应以及城镇开发建设、财政资金收入支出预算管理、国土空间规划实施等诸多业务的特点，可以考虑以条例的形式出台土地储备管理行政法规。在土地储备管理专门行政法规中，对土地储备机构管理、土地储备计划管理、土地储备项目管理、土地储备范围管理、土地储备前期开发与管护、土地储备供应管理、土地储备资金管理、土地储备动态监测监管等进行全面系统规范，并在现行法律基础上对土地储备的权利义务和相关法律责任做补充性规定。在完善土地储备行政法规的基础上，完善土地储备管理的地方规章制度，自上而下把政府土地储备全面纳入法治化管理轨道。
作者： 中国社会科学院农村发展研究所 王小映
来源： 《中国发展观察》2023年第2期