基础教育均等化指的是通过教育资源的均衡分配, 为受教育者提供相对均等的教育机会和条件, 其目标是追求教育公平, 实现教育资源在区域、城乡、校际、群体之间的优化配置。基础教育资源配置是否合理, 直接影响到一个国家的教育公平与社会公平。
日本历来重视教育, 素以“教育立国”闻名于世, 特别是“二战”后很好地解决了地域间、学校间教育差异和教学质量差异的问题, 基础教育的公平程度在世界上可谓首屈一指, 这对于提升国民整体素质、推动经济社会发展起了重要作用。那么, 日本是如何实现基础教育均等化的呢?
法律制度、教育理念和教学体系的公平性
日本基础教育体系中的行政架构、法律制度以及平等的教育理念, 是日本实现教育均等化的保障。1946年颁布的日本国宪法规定每个公民在相应的年龄都有平等接受教育的权利, 且义务教育免费。1947年颁布的教育基本法规定了“教育机会均等”。在教育基本法的基本原则下, 日本各都、道、府、县颁布了一系列与教育相关的政策、法规, 保障了教育的公平化以及教育质量的提升。
日本现行的中央教育行政机构是文部科学省。地方教育由地方公共团体实行自治;地方教育行政机关为教育委员会, 其主要职责是发展基础教育, 在人事、经费、设施设备、教育教学、课程内容和教师进修等方面对其所辖学校负责。
日本施行“六三三四制”的学校教育体制。学校有国立、公立和私立三种。九年义务教育期间国立、公立学校学费免除, 只需缴纳实践课和春游秋游的费用。日本小学大多为公立小学。据《平成二十九年度 (2017) 学校基本调查 (确定值) 》, 日本的小学总计20095所, 其中国立70所, 公立19794所, 私立231所。顾名思义, 国立小学是国家设立的学校, 一般是国立大学的附属学校。国立小学数量少, 在入学儿童选拔上十分严格, 选拔方式为抽签或考试, 也有既抽签又考试的。公立小学入学就简单多了, 依据义务教育制度和居民基本台账, 满六岁的儿童可按住址所在区域就近入学。一般小学都在离家步行20分钟范围以内。入学时无需提供房子的产权证, 也没有“学区房”的说法。私立小学因为设立时没有使用国民的税金, 故需缴纳学费。但私立小学教学环境好、教学设施一流, 由于高薪能聘到优秀教师, 因此教学质量相对公立小学要高, 受到一些经济条件好、注重教学质量家庭的青睐。日本政府并不鼓励大规模建立私立中小学校。在日本有很多冠以“××塾”的补习班, 很多大学也会开办补习学校, 比如早稻田塾等。公立学校的中小学生要想考上好的高中或大学, 下学后一般要去上补习班, 而补习班的费用不菲。
基础教育的标准化管理
日本对全国基础教育实行高度集中的标准化管理, 如在学校设置、教育经费、办学条件、师资配置、管理水平、教学设备、班级编制等方面都制定了标准, 保证了全日本各地中小学校得以均衡发展。
日本的国立和公立中小学校是按学区划分的, 无重点与非重点之分。学校在硬件和教学上按照全国统一标准建设, 一般配备一栋多功能教学楼、一个体育馆、一个运动场、一个游泳池。在数字电视、dvd播放机等教学设备的配备上也体现了均等化。
日本基础教育的出发点和目标是把学生培养成合格的公民。公立学校的教育质量水平一致, 不设重点校、重点班, 不设跳级制度, 也尽量不出现留级, 保证全体学生学业水平相当。小学以素质教育为主, 小学生的作业比较少, 课业负担不重。日本的学校课外活动多, 有运动会、游泳、远足、各种球类比赛等。学校提供的午餐也体现了标准化, 确保学生膳食营养均衡。
财政制度的公平性
日本政府重视投资教育, 基础教育的公共教育经费支出占比较大, 早在20世纪80年代就已远高于美国、英国、法国等其他发达国家。为了实现基础教育的均等化发展, 日本在地方财政法、学校教育法等一系列法律法规的基础上, 建立了一套完备的财政制度体系以划拨教育经费。如义务教育费国库负担法加大了政府在义务教育经费方面的投入, 促进了教育财政资源的均衡配置。
日本实行的是中央、都道府县、町村三级共同分担的教育财政体制。农村义务教育经费主要来自地方自有财政收入、国库支出金和地方交付税。地方交付税制度 (又称地方财政转移支付制度) 目的是消除不同地区因经济发展水平不同而导致的教育经费不均衡状态, 促使各地区的教育均衡发展。孤岛振兴法、人口过疏地区教育特别措施法、大雪地带对策特别措施法等法律政策中都对给予落后地区财政支持作出了规定。因此, 日本农村和城市的学校财政分配比较均衡。
教师工资制度是教育财政制度中重要的部分。教育公务员特例法规定了中小学教师作为国家特别公务员的身份、权利和义务, 规定从事义务教育的教职员工的工资要高于一般公务员, 切实保障了教师的待遇, 并保证了城乡教师待遇的一致性。
师资水平的均等性
日本文部科学省在教师的聘任、研修等方面有一系列政策与措施。日本规定小学、初中和高中的教师需分别具备大专、本科及研究生以上的学历。教师上岗必须通过国家统一资格考试认证。公立小学教员在录用的时候, 要参加所在都、道、府、县、政令指定都市的教育委员会实施的教员录用考试, 竞争激烈, 录取比例不足10%。日本中小学教师的进修制度也十分完备。有三年以上教龄的教师可被推荐进入教育大学接受研究生班的培训, 学成后回原单位工作。日本的教师资格也不是终身的, 每十年更新一次, 教师在资格证书更新期限的两年前要进修教师研修课程, 考核合格后重新获得新的教师资格证书。如考核不合格, 两年内还要重新进修。
日本教师培训制度、教师资格更新制度在提高教师素质、合理配置人力资源、保持各学校均衡发展上起到了很大作用。另外, 教师轮岗制度也促进了基础教育的均衡化。该制度由政府直接主导、参与和调控, 具体方针政策由都、道、府、县教育委员会制定。教师被都、道、府、县录用之后被分配到各学校从事教学工作, 在工作数年后要轮换到其他学校工作。中小学校校长也必须参加定期轮岗。一般来说, 教师平均每五六年轮岗一次, 校长平均3—5年轮岗一次, 轮岗期间待遇不变。
教师轮岗制度一般是在同一区域城乡之间轮岗, 但也有跨区域的轮岗。该制度高效、透明, 对于合理配置人力资源、保持学校之间发展水平的均衡起到积极作用, 也改善了偏远地区学校师资力量薄弱的状况。
对偏远地区学校和弱势家庭的支援
针对交通条件、自然条件、经济文化条件比较差的山区、岛屿等偏远地区和经济不发达地区的基础教育, 日本政府制定了偏远地区教育振兴法、过疏地区对策紧急措施法、过疏地区振兴特别措施法等优惠和扶持政策, 以保障这些地区儿童受教育的机会, 提高学校的教学质量, 缩小与城市学校的教育差距。各都道府也纷纷根据当地条件制定具体条例, 在师资、设施、学习指导方法等方面给予相应的补贴。如对学校购买自行发电设备、录像机、录音机、电视接收器等设备予以补助;对中小学校宿舍建设费予以补助;为改善学童上下学交通不便的状况, 对购买校车、校艇的费用予以补助;为学校修建浴室, 提供供水设施;免费配置教材、教具和供餐;发放偏远地区学校保健、管理费用补助;等等。对在特定偏远地区学校上学的学生免除住宿费, 免费实施健康检查、咨询。
为了吸引和留住偏远地区的教职员工, 政府对农村及偏远地区教师实行待遇倾斜政策。用法律形式确保偏远地区的教师收入高于非偏远地区教师的收入, 如发放偏远地区教师津贴, 严寒地区下发严寒地区补助, 对单身赴任教师发放津贴等。日本还针对偏远地区教师实施特别升职制度。为保障教职员工住房, 国家对在该地兴建中小学教职员工住宅所需经费予以补助。
为了使适龄儿童享有平等的接受教育的机会, 学校教育法规定, 针对那些因经济理由就学困难的学龄儿童, 经审查合格后, 市町村应对其保护者进行必要援助。如提供学习用品费、上学交通费、修学旅行费、校外活动费、医疗费、学校午餐费等。2014年日本内阁通过的儿童贫困对策大纲规定国家要促进各市町村采取积极行动帮助困难儿童就学。
文部科学省在2015年开启了“地域未来塾”事业。该事业针对因经济和家庭等原因学业落后的中学生, 由大学生、民间组织、地区居民、非营利组织、志愿者等利用休息日和放学后的时间对其进行辅导。厚生劳动省也制定了对单亲家庭的学生进行支援的政策, 倡导学生志愿者等作为家庭教师到单亲家庭中帮助困难儿童。此外, 日本还设立了接收孤儿和流浪儿的贫民学校, 给予这些弱势儿童接受教育的机会。
综上所述, 日本在基础教育方面的一系列政策和措施, 保障了儿童的受教育权利, 使得日本的教育得以维持公平和公正。目前, 我国在基础教育领域仍存在诸多不均衡和不公平现象, 如教育资源配置的政策和制度不合理, 公共教育经费的投入存在区域性不均衡, 人力资源配置不均衡等。中共十八大报告指出, “教育是民族振兴和社会进步的基石”, “大力促进教育公平, 合理配置教育资源”, 并提出了2020年实现基本公共服务均等化的战略目标。因此, 学习和借鉴日本基础教育均等化的一系列政策与制度, 对于促进我国基础教育资源的优化、合理配置, 提高我国基础教育发展的整体水平, 有着积极作用。
文章来源：《群言》2018年第8期；作者：胡澎，中国社会科学院日本研究所研究员