摘要: 《行政处罚法》新增第24 条第1 款“处罚权交由”规则，撼动了既有的行政处罚体制，使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。新法实施后遇到了诸多适用问题，故有必要明确其规范意旨，通过内、外部视角的融合，从行政权能与行政权限两方面进行细致阐释。在具体适用层面，“处罚权交由”的决定主体既可以是省级人大及其常委会，亦可以为省级政府，省级政府部门同样可以进一步明确权限分工；“处罚权交由”的承接主体则需要为处罚权的有效运行提供必要的体制保障；同时，应结合相对集中处罚权的适用领域对“处罚权交由”的范围进行限缩，并根据行政处罚种类的损益性对基层处罚措施进行必要之限制。
关键词: 行政处罚法 处罚权交由 行政授权 行政权能 级别管辖
2021年，第十三届全国人大常委会对颁布实施25年之久的《行政处罚法》进行了全面的“查漏补缺”，其中多项制度的变动深刻影响着全国各领域各层级行政机关的执法格局。在新法诸多制度设计中，新增的第24条撼动了既有行政处罚体制，使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。根据《行政处罚法》第24条第1款，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
由于行政处罚是国家行政机关实施行政执法的重要方式，[1]集中规制行政处罚行为的《行政处罚法》关系着我国行政执法水平及行政执法体制之走向，条文修订背后同样蕴含着行政执法体制改革的丰富内涵。在行政执法体制改革渐趋精细化的当下，修订《行政处罚法》意味着国家以法治引导改革，以法律的权威性和稳定性巩固既有改革成果的决心。[2]在此背景下，新法第24条明确乡镇人民政府、街道办事处的处罚主体地位，促成行政处罚权的适当下放，推动执法重心进一步下移，顺应了行政执法体制改革的大方向。
目前，新法业已生效，准确把握新法第24条的适用规则显得尤为迫切和必要；法规范对行政处罚权下放设置的诸多程序与实体条件需要学界进行必要之阐释。否则，体制改革将无法从经验的总结提炼上升到制度设计优化的高度，修法对精细化改革的引领与导向作用将被大打折扣。据此，下文将从行政执法体制改革的实践样态入手，对《行政处罚法》第24条第1款进行规范阐释，试图剖析此项制度的规范意旨与具体实施路径。
一、《行政处罚法》第24条第1款的出台背景
基层治理乃是治国理政的关键所在。截至2021年8月，我国共有21240个镇，8417个乡，8873个街道，合计38488个乡镇行政区划单位。[3]数量如此庞大的基层行政区划单位，散布于我国东中西部各个区域，其产业结构多元各异，人口规模截然不同，发展状况更是参差不齐。随着我国城镇化建设高歌猛进，部分乡镇俨然具备县（区、市）级的人口规模、经济体量与公共财政收入，[4]却欠缺必要的经济社会管理权限，无法应对日益膨胀的行政事务类型与规模。为此，国家与地方探索经济社会管理权限的调整模式，试图解决基层执法困境，旷日持久的乡镇事权改革拉开了序幕。
（一）以乡镇扩权为原点的地方自主性探索
广东省于2000年便发布《广东省人民政府关于加快中心镇发展意见的通知》，确定了300个左右的中心镇，按照权、责、利相统一的原则，逐步完善镇级政府的经济、社会管理职能，同时对中心镇下放部分行政审批权限。随后，江苏、福建、湖南、山东等地陆续开展了有关事权下沉基层的试点与改革。[5]在此过程中，各地采取乡镇（街道）协助执法、设立县级政府部门派驻机构、“街乡吹哨、部门报到”、交办途径、基层相对集中行政处罚权、委托放权及授权明确乡镇（街道）独立执法主体等多种方式，实现执法重心的下移。不难发现，唯有授权方式直接赋予乡镇政府和街道办事处行政执法的主体资格，实现了执法重心的完全下移；其余模式只是通过县级职能部门与乡镇（街道）联动，实现执法重心的部分下移（倾斜）。
在执法重心向乡镇（街道）部分倾斜的模式中，县级部门仍可通过签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等内部管理方式，将工作责任转嫁乡镇（街道）承担。在压力型体制的层层传导下，处于国家治理末梢的乡镇政府和街道办事处只得忍受自上而下的政治压力与行政压力，[6]基层“责大权小”的局面并未得到有效的缓解。为此，党中央积极推动简约高效基层管理体制的构建，依法明确乡镇政府和街道办事处执法主体地位，着力化解“条块矛盾”。
（二）以执法体制优化为落脚点的中央统筹性规划
在各地已充分开展试验的基础上，国家开始自上而下地推进基层行政执法体制改革。[7]随着城镇化水平的不断提高与城乡统筹发展的加快实现，基层行政执法体制改革正在不断细化与深化。2019年初出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》），呈现出三大基本面向，影响着未来改革的深入方向，并预示着法律规范亟待完善的内容。
1.明确乡镇和街道执法主体地位[8]
《实施意见》正式提出“大力推动资源服务管理下沉”的发展方向，强调将按照依法下放、宜放则放原则，把点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，并由省政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，按法定程序和要求办理。由此可见，委托、交办、协助执法及联合执法等模式虽然符合法定程序与要求，却只是基层管理体制改革的权宜之计，与改革的目标仍有一定的距离。唯有通过调整执法权配置，将行政权力和责任具体落实到乡镇政府和街道办事处，才能摆脱基层治理中的多方掣肘。
2.推进基层综合行政执法
结合《实施意见》，整合后的基层执法资源将被组建成统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。在基层推行综合行政执法改革，不但能够克服各领域执法中职责不明、职权交叉、多头执法、主体不明、权限不清等弊端；而且利于强化基层执法力量，将上级派驻基层与基层固有执法资源进行整合，避免行政职权的过度分散。此外，乡镇和街道迫切需要的行政管理权限主要集中于交通运输、环境保护、城市管理、市场监督、食品安全、农业生产等领域，[9]专业性门槛较低，具有实施综合执法的天然优势。
3.强化基层执法力量
中央不忘为本身“羸弱”的基层执法队伍配置优质的执法资源，提供基层行政执法必需的执法人员、保障经费以及装备投入，[10]将“人财物”下放到乡镇（街道），强化一线执法力量。《实施意见》坚持重心下移、力量下沉、保障下倾的原则，规定县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理，由乡镇和街道统筹指挥调配。同时，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确说明，在行政体制改革的下一阶段，应坚持省级原则上不设行政执法队伍，设区的市与市辖区原则上只设一个行政执法层级。由此可见，行政执法所需的编制、技术、资金、技术等逐步下放基层，上级部门从执法者转变为监督者将成为必然趋势。
经过近二十年的改革与探索，基层行政执法体制改革目标已然从被动的事权调整转变为主动的行政体制完善。目前，中央总结了各地探索出的有益经验，为基层行政执法体制改革梳理出了较为清晰的优化思路，并着手开展相关法律的修改工作，引领与推动基层治理能力与水平的进一步提高。作为规范基本执法手段的《行政处罚法》现已完成相应修订工作，为乡镇和街道行使执法权扫清法律障碍。
二、“处罚权交由”的规范意旨与功能定位
关于“处罚权交由”规则的法律性质，理论与实务界讨论较多，分歧亦较大。在本次《行政处罚法》修订之初，应松年教授便明确指出这是对地方政府级别管辖权的再分配，可以由省政府来决定，具体应当制定省政府规章来授权。[11]卢护锋教授通过细致地阐释，指出行政执法权下移到乡镇政府及街道办事处时，这种执法权的调整超越执法权内部优化的范畴，属于行政执法权的重新配备，使不具有主管职能的组织获得了主管特定行政事务的权力。[12]叶必丰教授表示，包括“处罚权交由乡镇街道行使”在内的执法权下沉到底并非法律授权和行政委托，职权转移制度同样难以支持，其本质属于执法事权的纵向配置，[13]与此表示类似，杨丹博士认为处罚权下放实质是执法权的纵向流转。[14]而全国人大常委会法工委行政法室副处长张晓莹认为《行政处罚法》第24条属于对处罚实施主体的扩容，即明确乡镇、街道的处罚主体地位。[15]
对于《行政处罚法》第24条确定的“处罚权交由”途径，理论与实务界也持不同的观点。张晓莹副处长认为，下放行政处罚权既可以直接授予行政处罚权，也可以是委托、“街道吹哨、部门报到”等多种方式。[16]全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华认为，“交由”既可以是授权，也可以是委托。[17]司法部行政执法协调监督局处长袁雪石更是列举出相对集中处罚权、交办、委托、设立派驻机构、授权五种途径。[18]与此同时，也有学者持有“处罚权交由”途径不具有开放性的观点。李洪雷教授在处罚法修订时便指出，执法权下移应由省级政府授权。[19]李德旺博士认为，《行政处罚法》第24条事实上是间接行政授权，由省、自治区、直辖市直接依据法律的“交由决定”为基层赋权。[20]江国华教授表示，《行政处罚法》第24条实际上明确乡镇政府的处罚权属于省级政府授权。[21]
不难发现，学界对于“处罚权交由”法律性质的描述较为“生动”，并未强行将其并入传统行政职权产生与运行的固有形态之中；[22]对于“处罚权交由”实现途径的理解，部分学者主张处罚权配置方式的多元性，多数学者则认为“交由”途径具有唯一确定性。实际上，上述论者对于“处罚权交由”法律性质与实施路径的探讨，反映出新《行政处罚法》正式施行后，第24条第1款在规范适用上亟需解决的难题，如“省、自治区、直辖市”该作何理解；“交由决定”应以何种形式作出；处罚权交由乡镇政府、街道办事处行使后，县级政府部门能否继续行使；如何落实“处罚权交由”的定期评估等。本文认为，学者观点的分歧正说明基层执法体制改革进程中制度确定性与灵活性之间的张力，只有回归《行政处罚法》第24条第1款条文本身分析其规范意旨并把握其功能定位，才能从根本上弥合此种张力。对此，应通过内、外部视角的融合去剖析“处罚权交由”的规范意旨。
（一）内部视角：实现处罚权限的纵向划分
根据《行政处罚法》第24条的表述，将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇政府和街道办事处行使，直观感受就是把县级政府部门的处罚权限向乡镇政府、街道办事处转移。在法律、法规、规章对处罚权进行初次设置后，乡镇政府和街道办事处仍可通过处罚权限的二次分配从而有权对外实施行政处罚活动。
在此，有必要将处罚权与处罚权限作简要区分。根据《行政处罚法》第17条，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。该条款确定的职权法定原则，首先是指处罚主体法定，即只有根据法律、法规、规章的明确规定或法律、法规的授权，行政机关与被授权的其他组织才具有相应的行政处罚权。然而，“县级以上地方人民政府某某主管部门”是我国法律规范对于行政处罚实施主体的主要提法，[23]在事实上造成了从中央到地方的各级行政机关都具有行政处罚权的局面。基于效率原则，只有将某一特定处罚事务归属唯一确定之行政主体，厘清不同行政主体间的责任分工，才能避免多头执法、相互推诿或敷衍塞责。[24]在行政程序法上，不同行政机关之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分，称之为管辖权，[25]具体到行政处罚领域则为行政处罚权限。[26]因此，职权法定原则更为细致的体现应为管辖权的法定，包括职权管辖、地域管辖和级别管辖。[27]
原则上，某一行政事务所确定的管辖权一般只能归属于一个行政主体，如若允许两个以上行政主体共同管辖，容易造成同一事务多重管理或分级负责的局面，[28]违背行政任务赋予的合目的性与经济性原则。[29]因此，交由乡镇政府和街道办事处行使的处罚事项，县级政府部门将不再继续负责。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），乡镇政府系县级政府的下级行政机关，街道办事处是区政府的派出机关。从行政一体性角度考虑，将县级政府职能部门的管辖权转移至乡镇政府和街道办事处，实际是调整行政管理职权在县乡两级行政机关间的具体履行，[30]属于级别管辖之转移（纵向转移）。同时，调整处罚权限的纵向分配有利于扭转我国不同层级政府在职责、责任和机构设置上高度一致、责任分工不明之现状，理顺具体执法机关与上级监督机关间的关系，与《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中减少行政执法层级，实行“局队合一”体制之改革宗旨不谋而合。
通常，法律仅对级别管辖作出原则性规定，而具体执法权限的划分则由行政系统内部自行完成。实践中，处罚权限的纵向划分既可由行政法规、部门规章统一规定，[31]也可授权各省、自治区、直辖市人民政府确定；[32]各省级政府亦可对辖区内各领域处罚事项进行纵向梳理，明确每个层级的权责划分。[33]然而，处罚权限的纵向划分仍属于处罚体制内部优化的范畴，乡镇政府、街道办事处只有在本身就具有行政处罚权的前提下才能通过权限的纵向分配行使县级政府部门的行政处罚权。而在行政处罚法律体系中，乡镇政府和街道办事处的处罚主体资格实际上被相对排除。[34]只有解决乡镇政府、街道办事处执法职能供给不足、处罚权能相对缺失的问题，才能真正落实执法重心下移的全部功能期待。
（二）外部视角：完成处罚实施主体的扩容
根据《行政处罚法》第23条，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。该条被认为是行政处罚的级别管辖规则。然而，第23条却并未有效承担起明确层级间权限分工的职责，其实际作用仅仅在于明确县级以上人民政府及其职能部门具有天然的处罚主体资格，确定了我国基本的处罚体制。
在《行政处罚法》修订一审稿与二审稿中，“处罚权交由”规则属于级别管辖规则的例外规定，与后者被置于同一条文之中。[35]后因增加执法能力建设与机制建设两款内容，“处罚权交由”的相关规范篇幅较长，在新修订的《行政处罚法》中单独构成一条，独立于级别管辖规则。即便如此，这一立法上的技术性操作仍无法否定级别管辖规则与“处罚权交由”规则二者形成的原则与例外关系。据此可知，第24条旨在实现处罚权下放，通过相应的法定程序赋予乡镇政府和街道办事处对外作出行政处罚决定的资格，使其在某些管理领域成为“具有行政处罚权的行政机关”。在完成行政处罚主体扩容之后，乡镇政府、街道办事处具有对外作出行政处罚决定的能力与资格，即行政权能。[36]
综上，“处罚权交由”并非只具有一种单纯的法律属性，而是兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，并不断撼动着现有行政处罚体制，使乡镇政府、街道办事处行使行政处罚权渐趋常态化。对此，任何一种单一的理解都难免带有片面性与局限性，并未精准反映出“处罚权交由”规则的功能定位及其背后基层行政执法体制改革的全貌。
（三）功能定位：作为行政授权的合法依据
实际上，《行政处罚法》第24条并未直接赋予乡镇政府和街道办事处行政处罚权，后者的行政处罚权仍需要寻求合法来源。虽然《地方组织法》明确了乡镇政府的行政管理权，亦规定街道办事处代表区政府行使相应职权，但规定较为抽象、概括且具有宣示性，[37]无法从中析出相应的处罚权能。可见，仅有组织法上的职权未必有相关的权能，唯有通过行为法上的明确授权，乡镇政府和街道办事处才能够实施行政管理所必要的处罚措施。[38]作为第23条的例外规定，《行政处罚法》第24条第1款已经明确表示了处罚权的可授予性，并指定了处罚权授予之机关，以法律的形式明确作出允许处罚权重新分配的意思表示。在此，需要各省、自治区、直辖市在数量繁多的行政管理法中寻找适于下放的事项进行专门授权。
不同于我国行政诉讼法上的行政授权概念，亦有别于《行政处罚法》第19条将被授权组织限定在“非行政机关的组织”之理解，“处罚权交由”是一种适应事权改革且较为灵活的授权模式。虽然学界主流观点大都将行政授权与法律、法规、规章授权相等同，认为行政授权是指在行政法制度中某些行政法规范的制定机关通过法律或者法规的形式将一定范围的行政权授予行政系统以外的组织或机构行使的法律行为，[39]而否认存在行政主体授权的形式。在此意义上，法律、法规应尽可能明确地将处罚权直接授予相关组织，否则可能因构成转授权或二次授权而缺乏正当性。
然而，允许行政机关将某一行政职权转移给另一机构或组织的法律、法规却大量存在。例如《城市绿化条例》第26条规定，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款。若不承认绿化行政主管部门授权的法律效力，而是根据行政委托理论去解释这一法律现象，则完全剥夺授权行为的行政活动属性，可能造成行政救济系统与权力配置秩序的紊乱。实际上，行政授权过程本身既是立法权的延伸，又是行政权的延伸。[40]行政权天生对效率具有更高的要求，[41]那么将部分行政职权分配工作交由行政机关自行决定具有天然的制度优势，不但能够促进行政体制内部的良性运作，还有助于整合社会治理资源参与公共行政，使行政权运行更加便捷高效。
从本质上讲，行政授权属于对行政权的重新分配，[42]既可通过立法行为实现分配，也可交给行政机关以行政行为的方式完成。在我国台湾地区，与行政授权构造相似的公权力之委托并不拘泥于法律规定的形式，以行政处分或行政契约方式为之亦可，[43]故行政主体授权在法理上并不存在障碍。只要行政权的分派和调配存在法律依据，不与行政权初次分配秩序相冲突，依法获得行政权的主体可以将权力部分或全部转移给另一个主体，包括其他行政机关（行政主管机关之外的行政机关）、内设机构及派出机构。[44]因此，行政授权不仅指单项法律、法规、规章直接决定，也包括通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式，[45]前者属于立法授权，而后者是狭义的行政授权。[46]
回到本文，《行政处罚法》第24条为省、自治区、直辖市再次分配行政处罚权、赋予处罚主体资格打开了“绿色通道”。省、自治区、直辖市人大及其常委会可以通过修改地方性法规直接明确地将相关处罚权授予乡镇政府和街道办事处；省级政府亦能够通过决定或规章的形式进行授权，达成下级行政机关间职权转移的目的。“处罚权交由”规则的功能定位决定了第24条第1款在实施中的灵活多变性，在基层执法体制改革推进中需要实现规范性与有效性的平衡。
三、“处罚权交由”的具体适用
诚然，《行政处罚法》第24条第1款已经大致勾勒出“处罚权交由”的实施路径。在此，应结合“处罚权交由”规则的多重规范意旨，形成兼顾行政效能与程序正当的权限配置标准，明确“迫切需要”与“有效承接”的判断维度，从而解决第24条适用中的具体难题。从行政权运行的有效性与有限性角度出发，[47]“处罚权交由”的具体适用存在行政职权的外部配置与内部结构两种规范视角，分别对应着“处罚权交由”决定主体、承接主体的确定以及权限范围的限制。二者“双管齐下”，共同确保行政处罚权的有序下放。
（一）“处罚权交由”的决定主体
《行政处罚法》第24条第1款规定，省、自治区、直辖市有权决定将县级政府部门的行政处罚权交由乡镇政府、街道办事处行使。省、自治区、直辖市本身并不是权力主体，而仅仅是一种行政区划单元。在此，《行政处罚法》没有选择《实施意见》中“省级人民政府”的确定性表述，而是概括式地将“处罚权交由”的决定权赋予省级建制。这不单单是中央基于基层治理问题复杂性与灵活性的应对策略，其中更是蕴含着央地分权动态博弈以及立法与行政权限有序分工的丰富内涵。严格按照文义解释，省、自治区、直辖市既可以理解为省级人大及其常委会，也可以解释是省级政府，甚至可以将省级政府职能部门包括在内。对此，不得以加强处罚权下放严肃性为由，[48]将省级政府及其部门排除在“处罚权交由”的全流程之外，而应该结合“处罚权交由”中不同的规范内涵，明确各有权主体的权限及其主要功能，在处罚权下放过程中实现立法与行政的有机平衡，充分调动地方有权机关的主动性和积极性，有效管理地方各项事务。
1.省级地方性法规明确处罚主体资格
根据《行政处罚法》第19条，法律、法规能够对具有管理公共事务职能的组织实现授权，因此，省级地方性法规具有承担处罚权下放任务的天然正当性，符合职权赋予的合法性与明确性要求。在《行政处罚法》第24条对“中央、省、市、县”的四级行政主体级别管辖规则进行突破后，省级人大及其常委会可以在各地方性法规中进一步明确乡镇政府与街道办事处的处罚主体资格与权限。《立法法》第73条同样规定，地方性法规可以就地方性事务进行特别规定，专属于地方性事务的处罚事项可以在地方性法规设定时或通过地方性法规的修改而直接赋予乡镇政府及街道办事处。如在新《行政处罚法》生效之后，北京市人大常委会出台《北京市无障碍环境建设条例》，明确乡镇政府、街道办事处予以警告、通报批评及罚款的相关职责。[49]
然而，地方性法规的灵活变动性较弱，不便频繁修改，无法根据“处罚权交由”的实际效果进行定期评估与处罚权限的动态调整。因此，由省级地方性法规直接作出规定必须极为慎重。实践中，应首先将全省范围内乡镇政府、街道办事处均能有效实施的处罚事项以地方性法规的形式加以确定。此外，在各省、自治区、直辖市人大出台与综合行政执法或街道办事处相关的地方性法规中，[50]可明确乡镇政府、街道办事处在行政执法工作中的基本职责与地位，为省级政府落实“处罚权交由”提供必要之引导。
2.省级政府制定赋权清单实现“打包授权”
基于赋权灵活性的考虑，由省级政府统筹规划则更为经济。然而，授予乡镇政府、街道办事处的行政处罚权原本属于县级政府部门，故应首先明确省级政府能否对县级政府部门的权限进行授出。
在强调中央权威和法制统一的背景下，中央国家机关习惯将各级地方政府视为其附属品，[51]地方政府的权限范围完全取决于中央的意志，靠立法授权与行政分权获得相应行政管理权限。[52]而《行政处罚法》第24条仅仅将处罚权的二次配置工作交由省、自治区、直辖区完成，并无进一步扩展地方自主性之意图。若将县级政府部门视作处罚权的授出机关，易导致省域范围内各乡镇政府与街道办事处在权责地位与行政任务上的实质不平等，同时可能因违反“禁止转授权原则”而欠缺合法性。与此相反，《行政处罚法》第23条规定，县级以上各级政府及其职能部门原则上均具有行政处罚权。上级的权限一般包容下级的权限，[53]上级行政机关一般有权管辖下级行政机关管辖的行政处罚案件，[54]省级政府自然有权对下级行政机关之处罚权限进行再次分配。同时，由省级政府实现赋权能够破解县级政府肆意放权的弊端，确保省域范围内改革推进的统一与规范。
然而，传统的“一事一授权”方式在当下执法体制变革的时代已然显得不合时宜。相反，通过赋权清单的形式将下放的处罚权“打包”授予乡镇、街道则更为便捷高效，不仅能够明确具体的处罚权限与事项，同时便于公开，让社会公众直观地知晓处罚实施主体与权责之变化。不同于传统的权力清单以职权的标准化梳理与公开为主要功能，赋权清单以职能转变为终极目标，通过授权推进基层行政机关权责一致。[55]在此，无需刻意追求规范性文件的高效力位阶，而应以适度开放的心态处理“处罚权交由”事务。考虑到管辖权转移基层后并非终局性地由乡镇政府和街道办事处承担，各省级政府应结合实施效果对赋权清单进行定期调整。在“处罚权交由”规定存在不妥当之处或实施效果与预期不相符之时，省级政府应积极履行修改与调整义务，承认“处罚权交由”内容具有可选择性且存在改善的余地；[56]在乡镇、街道能够有序开展行政处罚活动后，省级政府根据基层执法经验以及立法条件成熟度将赋权清单里的授权事项以省级政府规章的形式予以确认，以补强其合法性。
3.省级政府部门可以进一步明确权限分工
原则上讲，转移至基层的处罚权由乡镇政府、街道办事处行使，存在重大、复杂、跨区域案件则需转交县级政府部门处理。在此，涉及到县级政府部门与乡镇政府、街道办事处的处罚权限问题。省级政府部门作为专业领域的主管部门，相较于省级政府更了解特定领域的执法现状，有助于形成边界清晰、分工合理、权责一致的行政职能体系。如若省级政府在作出“交由决定”的同时未进行必要的纵向权限划分，省级政府部门可以对层级间处罚权限进行梳理，明确相关领域中地方各级行政机关的处罚事项与边界，确保权责一致，着力遏制行政机关之间推诿责任的现象。[57]由省级政府部门对具体权限进一步细化、归类并列明，不仅利于行政相对人向相关行政机关提出诉求，还能够明确上级行政机关对基层政府的监督与指导。[58]
（二）“处罚权交由”的承接主体
结合《行政处罚法》第24条，只有能够“有效承接”的乡镇政府和街道办事处才有资格行使基层管理“迫切需要”的行政处罚权。在此，“迫切需要”只是“处罚权交由”的充分条件，而“有效承接”则是“处罚权交由”的必要条件。在早期推广的经济发达镇扩权改革中，各地已经按照乡镇、街道的人口与经济发达水平下放相应的行政管理权限。[59]但这一阶段“权力下放”的主要目的是为基层配置其“迫切需要”的行政权力，确保“权力下放”的充分性，但基层既可以指乡镇政府与街道办事处，也可以是县级政府部门的派驻机构，下放的管理权并非必须由前者承担。在“处罚权交由”规则明确后，应结合“有效承接”的判断标准对处罚实施主体进行筛选，只有能够有效承接的乡镇政府和街道办事处才有资格行使下放的行政处罚权。
而如何理解“有效承接”，则需要运用内部视角对行政组织进行剖析。完备的行政组织能够为行政管理法的有效运行提供必要的体制保障；若组织内部缺乏履行行政任务的人员、编制、经费等，行政管理法亦得不到有效的实施。因此，各省、自治区、直辖市应统筹把握全省各个乡镇政府、街道办事处行政执法的实际情况，结合基层执法资源配置问题、乡镇政府和街道办事处职责之定位及行政管理体制的运作模式，灵活确定承接处罚权的基层行政机关，定期组织评估并开展处罚实施主体的动态筛选，避免出现“一刀切”的做法。实践中，上海市和北京市将辖区内所有街道办事处与乡镇政府确定为行政处罚实施主体，[60]其余省份则根据区域内基层执法之现状有选择地将部分乡镇政府、街道办事处确定为处罚实施主体。[61]
（三）“处罚权交由”的权限范围
《行政处罚法》第24条第1款规定，下放的行政处罚权必须是基层管理“迫切需要”且乡镇政府和街道办事处能够“有效承接”的，这在事实上限制了下放处罚权的种类与范围等。在此，有必要结合第24条第1款的限制条件对“处罚权交由”的边界予以明确，避免行政裁量权的滥用。
1.交由事项的边界
首先，相对集中行使处罚权的领域可以为基层执法提供借鉴。《行政处罚法》第24条仅阐释了处罚权授出的必要性原则，要求各省、自治区、直辖区考虑相关处罚权的损益性程度适当放权，却没有通过正面列举处罚事项所属领域为地方实践提供重要的指引。综合执法作为职权转移的方式，其目的在于实现横向上行政权力的集中，在某种意义上与行政权纵向配置模式下的基层赋权具有相同的内涵。此外，乡镇政府、街道办事处在国家机构体系中处于最低的层次，组成人员较少且内部编制简单，其内部不便亦无需再进行专业化划分，否则将会导致职权的过度分散。而根据相对集中行政处罚权制度的实践，涉及较高执法专业化要求的领域、实施垂直管理的领域，以及政府部门所拥有的基本职责不适宜集中。[62]这项处罚事项亦相对复杂，绝大部分乡镇政府和街道办事处无法有效承接，且并非基层管理迫切需要的。结合各地赋权清单，调整的处罚权限涉及《土地管理法》《大气污染防治法》《城市绿化条例》《物业管理条例》《城市市容和卫生管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规，[63]与处罚权集中行使的事项领域高度重合。那么，《行政处罚法》第18条可以作为第24条“处罚权交由”的补充，能够为乡镇、街道行使处罚权在内容与程序方面提供基本遵循。
其次，有关地方性事务的行政处罚可以交由乡镇政府与街道办事处行使。根据《立法法》第73条及第82条，地方性法规及地方政府规章可以为执行上位法的规定，根据本行政区域的实际情况作具体规定（执行性立法）；也可以就地方性事务作出规定（创制性立法）。前者以法制统一原则为根本遵循，而后者主要是地方治理效能原则在立法层面的展开。[64]虽然我国除民族区域自治地方与特别行政区外并不实行地方自治，但“地方性事务”仍赋予地方立法一定的积极性与自主性。[65]简单而言，“地方性事务”就是具有地方特色的管理事项，一般来说不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规作出统一规定。[66]如《海南省电动自行车管理条例》《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》《北京市建筑垃圾处置管理规定》《北京市燃气管理条例》等，就属于典型的创制性立法。而上述法规所涉管理事项与地方社会治理关系密切，下放相应的处罚权一般不会产生破坏国家法制统一或影响全国经济的稳定性，交由基层政府负责可以提高社会管理效率。
2.处罚种类的限缩
根据行政职权的结构，仅仅控制处罚权下放的事项领域并不能完全防止权力滥用，还应从行政处罚种类入手对“处罚权交由”进行实质合法性控制。虽然处罚权的设定与处罚权的赋予属于行政权主体产生的不同阶段，[67]但两者均应受到法定条件与法定程序的约束。基于保障和监督行政机关有效实施行政管理的需要，《行政处罚法》规定地方性法规不能设定限制人身自由、吊销营业执照的行政处罚；地方政府规章仅能设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。那么，将相应行政处罚权交由乡镇政府与街道办事处行使时，有必要对其所采取的处罚种类进行必要的限制。
为了加强对行政处罚行为的控制，避免基层滥用影响相对人合法权益的手段，不应将较为严厉和过度限制行政相对人权益的行政处罚交由乡镇政府与街道办事处行使。如浙江省政府在《关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》中特别规定，涉及作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由县级行政执法部门依法管辖，乡镇（街道）应及时移送。对此，各省、自治区、直辖市应结合本地实际情况，对交由基层行使的行政处罚种类进行负面排除，为基层处罚权的有序行使进行兜底性保障。
四、余论
《行政处罚法》第24条第1款对基层执法体制改革的意义深远，不仅为《行政许可法》《行政强制法》等行政管理法的修改提供模板，还正式将基层执法体制改革纳入法治化轨道，预示着执法体制改革的精细化时代的到来。此后，执法重心下移工作应严格遵循“处罚权交由”规则，避免多种“权力下放”途径并行而挤压第24条第1款的适用空间。此外，《行政处罚法》的修改并不是终点，由此带来了法律适用与衔接问题更值得关注。牵一发而动全身，《行政处罚法》修改后，基层行政机关之地位与职权也在悄然转变，基层行政执法体制改革工作依然任重而道远。因此，需尽快启动《地方组织法》的修改工作，为乡镇政府与街道办事处扩权提供更强有力的法律供给。
注释:
* 本文系2021 年度教育部人文社会科学国家人权教育与培训基地重大项目（项目编号：21jjd820005）和深圳市哲学社会科学规划课题（项目编号：sz2020b028）阶段性成果。
[1]参见胡建淼：《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》，载《学习时报》2021年3月3日。
[2]参见罗豪才、宋功德：《坚持法治取向的行政改革》，载《行政管理改革》2011年第3期。
[3]《2021年2季度民政统计数据》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202102qgsj.html，2021年11月17日访问。
[4]《2021全国综合实力千强镇排名：昆山玉山居首，佛山狮山第二》，http://www.sinsologistics.com/tiyu/21962.html，2021年11月19日访问。
[5]参见《江苏省经济发达镇行政体制改革试点工作意见》《福建省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》《中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅关于推广经济发达镇改革试点经验深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革的实施意见》等。
[6]参见吕健俊、陈柏峰：《基层权责失衡的制度成因与组织调适》，载《求实》2021年第4期。
[7]早在2000年，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制。2010年中央编办、中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发布《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，确定在河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，按照强镇扩权的原则，赋予其部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，并加大财政支持，赋予相应财力，增强发展能力。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出应整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级并加强重点领域基层执法力量；同时，须进一步简政放权，向基层下放管理权。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》强调扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度、探索适应经济发达镇实际的财政管理模式等改革任务。同年，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出加快拓展特大镇功能的目标，通过下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，同步推进特大镇行政管理体制改革，减少行政管理层级、推行大部门制，降低行政成本、提高行政效率。
[8]在此，“乡镇和街道”特指乡镇人民政府和街道办事处。
[9]参见金国坤：《基层行政执法体制改革与〈行政处罚法〉的修改》，载《行政法学研究》2020年第2期。
[10]参见莫于川等：《行政执法新思维》，中国政法大学出版社2018年版，第92页。
[11]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。
[12]参见卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，载《行政法学研究》2020年第5期。
[13]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。
[14]参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期。
[15]参见张晓莹：《守正与创新：行政处罚制度的三点扩容》，载《民主与法制周刊》2021年第28期。
[16]参见张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步——〈行政处罚法〉修改要点评析》，载《经贸法律评论》2021年第3期。
[17]参见黄海华：《新行政处罚法的若干制度发展》，载《中国法律评论》2021年第3期。
[18]参见袁雪石：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，中国法制出版社2021年版，第171-172页。
[19]参见李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉》，载《社会科学文摘》2020年第12期。
[20]参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，载《现代法学》2021年第4期。
[21]参见江国华、卢宇博：《中国乡镇政府治理体系转型的立法回应》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2021年第6期。
[22]参见胡建淼：《分清行政职权的“四种形态”》，载《学习时报》2021年5月5日，第2版。
[23]参见袁雪石：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，中国法制出版社2021年版，第165页。
[24]参见熊樟林：《行政处罚地域管辖权的设定规则——〈行政处罚法（修订草案）〉第21条评介》，载《中国法律评论》2020年第5期。
[25]参见章剑生：《行政管辖制度探索》，载《法学》2002年第7期。
[26]在法律用语上，“管辖权”与“权限”常作同义语使用，“管辖权”系就主观之观点，指称行政主体或行政机关执行特定行政任务之权利或义务；“权限”则系就客观之观点，指称行政主体或行政机关执行该特定行政任务之权利或义务之内容或标的。“权限”乃“管辖权”之标的。具体参见陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2011年9月7版，第917页。
[27]参见张渝田、熊宇：《论依法行政的逻辑结构》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2015年第4期。
[28]同前注[13]。
[29]参见黄锦堂：《论行政委托与行政委任之要件与松绑——德国法之比较》，载《法令月刊》2013年第12期。
[30]参见关保英：《行政法学（第二版）》，法律出版社2018年版，第229页。
[31]例如《中国银保监会行政处罚办法》《烟草专卖行政处罚程序规定》《商务行政处罚程序规定》《价格行政处罚程序规定》等。
[32]例如《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》第64条规定，县级以上地方人民政府生态环境主管部门的行政处罚权限的划分，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
[33]例如《广东省人民政府办公厅关于公布试点部门和地区纵向权责清单的通知》及《河南省食品药品监管省市县乡四级事权划分意见》，通过梳理和划分明确地方各层级处罚权限。
[34]根据法律法规对于处罚权的初次配置，乡镇政府和街道办事处仅仅具有极少的行政处罚权。如《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条、第39条及第40条，农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚；有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款；造成损失的，并应当赔偿：（一）损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的；（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的；擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。
[35]《行政处罚法》修订一审稿第21条：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。省、自治区、直辖市根据当地实际需要，可以决定由乡镇人民政府、街道办事处实施与基层行政管理相关的行政处罚。《行政处罚法》修订二审稿第22条：行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。
[36]参见宋慧宇：《行政行为刍议》，载《行政论坛》2004年第6期。
[37]参见李震山：《行政组织法与行政作用法之区别及其实益》，载《月旦法学杂志》2002年第85期。
[38]参见李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版，第197页。
[39]具体参见关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期；姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017年版，第185-187页；章剑生：《现代行政法总论（第2版）》，法律出版社2019年版，第116页；江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012年版，第129-130页等。
[40]参见李海平：《行政授权的若干争议问题探析》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2007年第2期。
[41]参见江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012年版，第89页。
[42]参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期。
[43]参见吴庚：《行政法之理论与实用（增订八版）》，中国人民大学出版社2005年版，第124页。
[44]参见耿宝建：《行政授权理论之反思与重构——走出理论与现实困境的一种认知尝试》，载《武汉理工大学学报（社会科学版）》2006年第4期。
[45]参见莫于川：《行政职权的行政法解析与建构》，载《重庆社会科学》2004年第1期。
[46]同前注[20]。
[47]参见章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003年第3期。
[48]参见袁雪石：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，中国法制出版社2021年版，第172页。
[49]参见《北京市无障碍环境建设条例》第4条，第35条至第39条。
[50]例如《上海市街道办事处条例》《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》《天津市街道办事处条例》等。
[51]参见孙波：《论地方性事务——我国中央与地方关系法治化的新进展》，载《法制与社会发展》2008年第5期。
[52]参见赵一单：《央地两级授权立法的体系性思考》，载《政治与法律》2017年第1期。
[53]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第229页。
[54]参见姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017年版，第350-351页。
[55]参见王春业：《论权力清单制度对行政权的控制与规范》，载《福建行政学院学报》2014年第6期。
[56]参见胡弘弘、靳海婷：《我国暂行法的立法学考察：主体、程序、时效》，载《法学论坛》2019年第3期。
[57]参见林蔚文、林明华：《地方政府部门责任清单制度的理论与实践》，载《福建论坛（人文社会科学版）》2016年第5期。
[58]参见夏正林：《论乡镇法治政府建设路径的法治化》，载《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。
[59]例如广东省明确下放给镇与经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。对常驻人口多、经济总量大的中心镇或特大镇，重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。详见《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于富县强镇事权改革的指导意见》《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于简政强镇事权改革的指导意见〉的通知》。
[60]详见《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》。
[61]例如重庆市政府则将306项区县级行政权力明确赋予11个经济发达镇政府，详见《重庆市人民政府关于赋予经济发达镇部分区县级经济社会管理权限的决定》。
[62]参见陈天祥、齐卓、王国颖：《相对集中行政处罚权制度改革何以困难重重？——基于制度成本视角的分析》，载《江苏行政学院学报》2019年第1期。
[63]参见《浙江省人民政府办公厅关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》《黑龙江省人民政府关于在基层开展相对集中行政处罚权和行政许可权工作的决定》等。
[64]参见俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，载《法商研究》2021年第4期。
[65]参见陈明辉：《我国央地分权的模式及类型》，载《地方立法研究》2021年第4期。
[66]参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，法律出版社2015年版，第278页。
[67]参见杨小军：《行政执法体制改革法律依据研究》，载《国家检察官学院学报》2017年第4期。
作者简介：秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授；陈芳瑾，武汉大学行政检察研究中心助理研究员。
文章来源：《法治研究》 2022年第3期。