目 次
引 言
一、民主集中制:国家机构体系的核心原则
(一)民主集中制的基本内涵
(二)人民与政权机关的关系:全权的代表机关
(三)代表机关与同级机关的关系:议行合一的内在变迁
(四)中央机关与地方机关的关系:从“绝对服从”到“两个积极性”
二、“一府两院”:国家机构体系的功能分化
(一)中央苏维埃时期
(二)陕甘宁边区政府时期
(三)1948年华北人民政府时期
(四)1949年中央人民政府时期
(五)1954年宪法中的国家机构体系
三、结论与讨论
摘要：我国现行宪法中的国家机构体系可以追溯到新民主主义革命时期的政权建设实践,正是这段历史塑造出了“五四宪法”以来的国家机构体系。作为我国国家机构的组织原则,民主集中制是民主制与集中制的结合,力量是它的核心价值目标。民主集中制的内涵可以划分为人民与代表机关的关系、国家机构的横向关系、国家机关的纵向关系这三个层面,并且这三个层面的具体原则也在不同历史时期更新进化。在民主集中制下,国家机构体系是一个开放结构,法院和检察院都是逐渐从政府部门中分化出来的。在国家权力的配置上,国家权力的类型化是“五四宪法”之后的产物,并且各大国家机关的权力都是以列举的方式划定的职权范围,是根据机关的性质、地位和现实需要而不是根据权力类型而进行职权划分。新中国国家机构的生成史蕴涵着我国国家机构的内在原理,当下的国家机构改革和组织法的修订都可以从中提取经验。
关键词：国家机构体系 人民代表大会制 民主集中制 议行合一 权力分工
引 言
如何对现行宪法中的国家机构体系进行规范解读,进而建构中国国家机构的宪法原理,是当前中国宪法学尝试解决的一个问题。鉴于任何规范解读和原理建构都不是对抽象概念的逻辑演绎,必须要借助一定的历史资源,故而对国家机构体系的宪法学研究有必要进入国家机构体系的生成史,去探寻国家机构体系建构的奥秘。诚然,现行宪法所确立的国家机构体系是对“五四宪法”的回归,但现行宪法的很多问题并不是回到“五四宪法”就可以得到答案。“五四宪法”所确立的国家机构体系,是中国共产党在领导各个时期革命政权的实践中孕育生成的。要深入理解我国国家机构体系的内在逻辑,必须回溯社会主义革命政权建设的源头,去寻找我国国家机构体系的开端。
中国共产党领导的政权建设经验,可以追溯到大革命失败后中国共产党通过武装起义建立的一批苏维埃政权。1927年是中国共产党尝试建立革命政权、创建社会主义国家机构体系的起点。经过土地革命、抗日战争和解放战争这几个时期的革命政权建设,中国共产党于1949年组建全国性的中央政府,并最终在“五四宪法”中奠定了我国国家机构体系的基本架构。现行国家机构体系的价值目标是什么、“一府两院”结构是如何形成的、国家权力类型化的标准是什么等问题,都需要回到“五四宪法”之前的这段政权建设史中寻找答案。
一、民主集中制:国家机构体系的核心原则
民主集中制是解析新中国国家机构体系的钥匙。自列宁提出民主集中制原则以来,民主集中制一直是社会主义政党和社会主义政权的组织原则。但列宁提出民主集中制后并未对民主集中制作出明确定义,这使得以民主集中制为原则的机构体系在不同时期呈现出不同的样态。在中国语境下,民主集中制的核心原理及其具体内容,必须从新民主主义革命的历史中去寻找一个原旨主义的解释。
(一)民主集中制的基本内涵
列宁对民主集中制最为系统且具体的一次表述是在1905年7月的一篇文章中。该文指出了党内民主集中制原则的六项内容:“(1)少数服从多数;(2)党的最高机关应当是代表大会,即享有全权的组织的代表的会议,这些代表作出的决定应当是最后的决定;(3)党的中央机关(或党的各个中央机关)的选举必须是直接选举,必须在代表大会上进行;(4)党的一切出版物,不论是地方的或中央的,都必须绝对服从党代表大会,绝对服从相应的中央或地方党组织;(5)对党员资格的概念必须作出极其明确的规定;(6)对党内任何少数人的权利同样应在党章中作出明确的规定。”这六项内容揭示了民主集中制要处理的两组关系——党员与党员代表大会的关系,以及党员代表大会与党的其他机关的关系。
当列宁将民主集中制运用于政权组织时,遵循的也是这一思路。虽然1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法都没有出现民主集中制的字眼,但苏维埃政权的组织体系与苏共的组织体系高度镜像,民主集中制无疑是苏联国家机构的一项基本原则。并且,民主集中制从一开始就包括了国家机关纵向关系的维度。在国家结构形式问题上,列宁主张民主集中制,反对联邦制和分权制,并且强调民主集中制能够容纳地方自治和区域自治。
中国共产党很早就接受了民主集中制原则作为党和社会主义政权组织的核心原则。1928年党章正式规定民主集中制为党的组织原则,“(1)下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。(2)各级党部对自己的党员,应作定期的报告。(3)下级党部一定要承认上级党部的决议,严守党纪,迅速且切实的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。”在创建苏维埃政权之后,中国共产党即将民主集中制原则应用于社会主义政权组织。1931年11月的《中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会宣言》第7条规定:“苏维埃政权的组织,是采用民主集中制的原则,全国工农兵代表大会是最高政权机关,两次代表大会【之间】,中央执行委员会,是最高政权机关,下级苏维埃政府,应绝对服从上级苏维埃政府的决议和命令。”
1934年1月18日,中华苏维埃共和国中央教育人民委员部编印的一份名为《苏维埃政权》的文件将民主集中制分为了民主制和集中制两个方面加以阐释:“苏维埃的民主制,苏维埃的组织,首先就要保证广大的工农劳苦群众参加苏维埃工作,执行苏维埃一切命令和决议案。”“苏维埃的集中制就是下级必须执行上级的命令和决议案,那么,苏维埃的组织也就是适合这些条件,所以,苏维埃最高政权机关在中央,只有中央有制定法律之权,有宣布战争、订立各种国际条约之权,有发行公债、指挥对外贸易之权……”。简单来说,民主集中制的民主体现在人民与苏维埃的关系上,体现为苏维埃由群众选举,由群众撤换;民主集中制的集中则体现在上下级苏维埃的关系上,下级必须服从上级。可以明显地看到,该文件对于民主集中制的理解与列宁和苏联宪法的理解一脉相承。但略有不同的是,这一时期中国共产党领导的苏维埃政权忽视了在纵向关系上的民主,没有像列宁那样注重地方的主动性和积极性。
为什么要实行民主集中制,或者说实行民主集中制的好处是什么?毛泽东的答案是力量。1937年7月,毛泽东指出取得抗日战争的胜利必须建立实行民主集中制的政府,因为这样的政府才是“最有力量的政府”。“只有民主集中制的政府,才能充分地发挥一切革命人民的意志,也才能最有力量地去反对革命的敌人。”为什么民主集中制有力量呢?毛泽东曾向英国记者贝特兰作出了详细解释:
“民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经民意机关而交付于自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制,政府的力量才特别强大,抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”
从这段话可以看出,毛泽东认为民主集中制是民主制加集中制。民主集中制的力量一方面来源于民主制能够调动广大人民的积极性和能动性,另一方面也来源于集中制能够保障人民意志得到快速有效地执行。力量,如果用当下的时髦概念来表述,那就是国家能力(state capacity)。毛泽东将民主集中制的价值汇集为力量这一点,是由中国革命和中国共产党的任务决定的,也是抗日战争的现实需要决定的。1945年,毛泽东在抗日战争胜利之后再次明确了民主集中制的制度优势:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”
民主集中制反对的是西方的三权分立。1947年12月,毛泽东明确表示:“我们的政权制度采取民主集中制,不搞资产阶级的议会制和三权鼎立。”1949年9月,董必武在《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》(以下简称《政府组织法的草拟经过及内容》)的报告中也指出:“民主集中原则的提出,正是针对着旧民主主义三权分立的原则。”民主集中制所追求的民主和效率,与西方分权原则所追求的自由和法治价值形成鲜明对比。这也透漏出中西宪法在整体的价值目标上取舍不同。
结合列宁和毛泽东的论述,可以看出民主集中制简单来说就是民主制加集中制。具体而言,民主集中制包括三层含义:第一,在人民与国家机构的关系上,民主集中制是人民组织国家机构的方式。人民通过民主选举产生代表会议,但人民可以随时罢免、撤换代表。代表会议是代表人民行使权力的机关,全国代表会议是整个政权体系中唯一的最高权力机关。第二,在国家机构的横向关系上,其他国家机关要由人民代表机关产生,并对代表机关负责,受代表机关监督。第三,在国家机构的纵向关系上,民主集中制要求下级必须服从上级,部分必须服从整体,但同时中央必须充分考虑地方的主动性和积极性。
(二)人民与政权机关的关系:全权的代表机关
按民主集中制来组织国家机构体系,首先要在民主的基础上建立一个集中行使国家权力的代表机关。在土地革命时期,这个代表机关是苏维埃代表大会。苏维埃起源于1905年的俄国革命中罢工工人组织的代表会议,其本意就是指“代表会议”或“会议”。1917年,当《新生活报》撰稿人质疑无产阶级是否有能力掌握国家机构时,列宁反驳道:“无产阶级不能‘掌握’‘国家机构’并‘使它运转起来’。但是,它能够打碎旧国家机构中一切具有压迫性的、因循守旧的、资产阶级的性质不可更改的东西,而用自己的新机构来代替它。这个机构就是工兵农代表苏维埃。”1918年苏俄宪法正式确立苏维埃作为国家的政权组织形式。中国共产党在1927年大革命失败后,也采用了这种体制来建立自己的政权组织,并于1931年11月建立了中华苏维埃共和国。
苏维埃体制的最大特点是拥有一个全权(full power)的代表机关,其全权性体现在以下四个方面:
第一,中央苏维埃在国家机构体系中处于最高地位。八七会议之后中共中央曾发出通告:“苏维埃的组织在暴动以前为暴动指挥机关,在暴动胜利以后为政权机关。苏维埃一经建立,所有农民协会革命委员会等机关一概取消,一切权力归于苏维埃。”“一切权力归于苏维埃”就是人民把权力统一交给苏维埃,由苏维埃来代表人民分配和行使国家权力。苏维埃体制下国家机构体系是一个金字塔机构,位于顶端的是其全国代表大会。与三权分立体制中的国会不同,苏维埃没有一个同位阶的权力竞争者。
第二,中央苏维埃拥有的是所有国家权力而不是某一类型的国家权力。中央苏维埃的国家权力不是按照权力类型配置的,而是根据权力的重要性和必要性进行配置。在中国共产党领导下的各个时期的政权组织中,位于国家机构体系最顶端的代表大会,拥有的是最重要的国家权力,而不是某一类型的国家权力。
第三,中央苏维埃具有超法性(extra-legality)特征。所谓“超法性”是指权力不是来自于法的授权,而是法之外的东西创造了法。1918年末,列宁直截了当地指出:“苏维埃的产生,并没有根据任何宪法,而且它在成立后一年以上的时间内也还没有过任何宪法。”1951年,董必武在《加强人民代表会议的工作》一文中也指出:“我们人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的,不是倚靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立,它就可以相应地制订各种制度和法律,而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准,或由它所授权的机关批准,才能生效。”最能体现这种超法性的就是全国苏维埃代表大会拥有制宪权。1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法均规定了全俄(苏)苏维埃代表大会制定和修改宪法的权力。1934年《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》(以下简称《中央苏维埃组织法》)也明确规定全国苏维埃代表大会有“制定和修改宪法”的权力。
(三)代表机关与同级机关的关系:议行合一的内在变迁
议行合一是一个地地道道的中国概念,马列文献中并没有这个说法,苏联的几部宪法也都没有这样的概念。据笔者所能查到的资料,议行合一可能是陕甘宁边区时期提出来的。1941年11月12日,谢觉哉在《解放日报》上发表的《民主建设》一文明确指出:“在乡市实行议行合一”。在1942年的一篇文章中,谢老再次提到:“乡市参议会是人民直接管理政权的机构,是议行合一的机构。”据《谢觉哉日记》记载,1944年9月28日“太行参议员选举问题电”中也用到了“议行合一”。1949年9月22日,董必武在中国人民政治协商会议第一届全体会议上作的《政府组织法的草拟经过及内容》中指出:“我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的,行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”这是中央党政文件第一次也是唯一一次将各级政权都界定为议行合一。不过,无论是谢老还是董老,都没有给议行合一下一个明确的定义,这也是后来议行合一持续引发争议的原因。如果把民主集中制理解为“行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府”,那么中国共产党领导建立的所有政权都是议行合一,但这样一来,议行合一并没有在民主集中制之外表达出任何东西。
回到议行合一概念本身,严格的议行合一应当是指代议机关同时是行政机关,二者在机构、人员和职权三个方面完全一体化:(1)机构合一:代表机关同时也是执行机关;(2)职权合一:代表机关既有立法权也有执行权;(3)人员合一:代表机关中的部分代表同时是代表机关的各委员会或其他国家机关的负责人。弱化版本的议行合一是机构、职权分离,但人员合一,也就是我们通常说的“两块牌子,一套人马”。法国的巴黎公社没有设置专门的行政机关,而是在其内部设立10个委员会作为自己的执行机构,并且这10个委员会的全部组成人员就是公社的68名委员。由于这10个委员会是公社的工作机构(内设机构),公社的确满足议行合一的严格定义。
马克思在《法兰西内战》中说道:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”这句话被视为议行合一的权威出处。实际上,马克思仅是在描述意义上说巴黎公社同时是立法机关和行政机关,他从没有提过议行合一的概念,也未主张议行合一应当是社会主义政权的组织原则。列宁也没有提出议行合一的概念,但他确实主张苏维埃的代表机关必须像巴黎公社那样,不仅立法和决策,而且要亲自去执行。从马克思和列宁的相关表述来看,他们真正反对的是代表机关只“议”不“行”,沦为了清谈馆,充当了执行部门的橡皮图章。为了避免这一弊端,“议”与“行”要有一定结合。至于怎样去结合,是机构、人员和权力的三合一,还是三者可以有一定的分离,又或者通过其他方式,马列经典著作并没有给出答案。
1918年苏俄宪法设计的体制是弱化版的议行合一。苏维埃模式与巴黎公社的议行合一已经有了很大的变化。首先,苏俄宪法在代表机关和负责执行的各委员会之间设置了两大国家机构——中央执行委员会和人民委员会,这两大机构都是拥有独立职权的宪制机关。其次,从二者的职权配置来看,中央执行委员会侧重于“议”,人民委员会偏重于“行”。这意味着1918年苏俄宪法体制下,“议”与“行”的机构分离已经完成,权力分工也初具规模,只有人员合一仍然保持,人民委员会及其下属委员会的组成人员由中央执行委员会的委员们兼任。1924年苏联宪法也延续了1918年苏俄宪法的组织架构。
中国共产党于1931年建立的中央苏维埃政权采纳的是1918年苏俄宪法的结构,1934年的中央苏维埃政权则更接近1924年苏俄宪法,但二者实行的都是人员合一意义上的议行合一。根据1934年《中央苏维埃组织法》的规定,全国苏维埃代表大会、中央执行委员会、中央执行委员会主席团、人民委员会、审计委员会和最高法院都是具有法定职权的中央机关。此时,机构已然分离,权力也有所分工,议行合一主要体现在人员合一层面——人民委员会的组成成员都来自于执行委员会。中央苏区印发的文件提到:“苏维埃是做事和议事统一的政权。他说的话,他自己要负责执行,不能推诿别人执行,所以他的会议不会变成空谈,不会只说漂亮的话,欺骗人的话。”从中央苏维埃的政权组织体系来看,这一目标主要依靠人员合一来实现。
抗日战争时期,陕甘宁边区政权也实现了机构分离和权力分工。根据1939年《陕甘宁边区政府组织条例》、1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《陕甘宁边区各级参议会组织条例》的规定,整个边区政权由边区参议会、边区政府和边区高等法院组成,边区政府和边区高等法院的主要组成人员都由边区参议会产生、受参议会监督。边区参议会的职权主要是立法权、决定权、监督权和人事任免权,边区政府拥有行政命令、行政立法、具体的行政管理职权,边区高等法院则独立行使司法职权。
1949年新中国成立之初的中央人民政府比中央苏维埃和陕甘宁边区政府更接近议行合一。根据《中央人民政府组织法》第3条,在全国人大召开之前,由中国人民政治协商会议的全体会议“选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权”。对此,《中央人民政府组织法》第7条详尽列举了中央人民政府委员会的十项职权,包括制定和解释国家法律、规定国家施政方针、批准或废除与外国订立的条约和协定、处理战争及和平问题等。1949年10月1日,中央人民政府委员会宣布就职,并直接以中央人民政府的名义任命了政务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。1954年宪法的制宪决议也是经中共中央提议、中国人民政治协商会议建议,由中央人民政府委员会作出的。显然,中央人民政府委员会不是代表机关,却行使了代表机关的职权,并且其56名政府委员分别任中央人民政府主席、副主席、秘书长,以及政务院(包括四个指导委员会及其指导下的各部)、革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的负责人。这意味着中央人民政府委员会的议行合一色彩前所未有的浓厚。参与1949年《中央人民政府组织法》起草并之后担任最高人民法院副院长的张志让,在总结了中央人民政府委员会的特征后明确指出:“中央人民政府委员会有立法权及某些最高行政权,它是国家最高的立法兼行政的机关。这就是议行合一制。”
然而,1954年宪法取消了政府委员会制度,代表机关与执行机关之间实现了机构和权力的分离。新成立的全国人大成为最高国家权力机关并作为行使国家立法权的唯一机关,“一府两院”成为独立的宪制机关分别行使行政权、审判权和检察权。1982年宪法第65条第2款规定:“全国人大常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”如此一来,代表机关的常设机构与执行机关在人员方面也彻底实现了分离。至此,议行合一的三要素全部消解,再以议行合一来描述我们的国家机构体系已明显不合时宜。
在新中国建国之前,只有两类政权实行严格意义上的议行合一:一是基层政权组织,实际上巴黎公社作为议行合一的典型也是基层政权;二是过渡性质的政权组织,比如土地革命时期由红军政治部建立的革命委员会。对于基层政权组织而言,没有必要进行议行分离;而对于过渡政权组织而言,还来不及进行议行分离。土地革命时期的基层政权的确实行议行合一。例如,1931年《苏维埃地方政府的暂行组织条例》第6条和第7条分别规定:“乡苏维埃不设立执行委员会,也不设立主席团,只设主席一人…”;“乡苏维埃不分科,一切事件由整个苏维埃负责。有临时事件时,可临时组织委员会进行之…”。陕甘宁边区政府时期的基层政权也是议行合一体制。1941年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》第9条明确规定:“乡市参议会采用立法行政合一制……”。
(四)中央机关与地方机关的关系:从“绝对服从”到“两个积极性”
民主集中制不仅仅是国家机构横向关系的原则,同时也是处理国家机构纵向关系的原则。列宁曾以民主集中制反对联邦制和分权制:“马克思主义者是绝不会主张实行任何联邦制原则,也不会主张实行任何分权制的。中央集权制的大国是从中世纪的分散状态向将来全世界社会主义的统一迈出的巨大的历史性的一步,除了通过这样的国家(同资本主义紧密相联的)外,没有也不可能有别的通向社会主义的道路。然而,决不能忘记,我们维护集中制只是维护民主集中制。”列宁反对联邦制和分权制的原因是集权制是实现全世界社会主义统一的必要步骤,但列宁同时也强调民主集中制并不是彻底的中央集权,还必须要讲民主。那么,在央地关系维度,民主集中制的民主体现在哪里呢?列宁在另一处做了回答:“真正民主意义上的集中制的前提……就是不仅使地方的特点,而且使地方的首创性、主动精神和各种各样达到总目标的道路、方式和方法,都能充分顺利地发展”。按照列宁的说法,真正的民主集中制必须在维护中央统一领导的同时激发地方的首创性和主动精神。然而,1918年苏俄宪法采纳的是下级服从上级的中央集权制。但自1924年苏联宪法开始,随着各加盟共和国的加入,苏联在央地关系的处理上迅速转向联邦制。
中国共产党领导的苏维埃政权仿照的是1918年苏俄宪法的中央集权制。虽然地方各级政府均由地方苏维埃选举产生,但苏维埃政府系统实行的是严格的下级服从上级的原则。1931年《苏维埃地方政府的暂行组织条例》第62条规定地方苏维埃政府的工作包括“执行上级苏维埃政府的命令、指令、训令、法令、决议等等”“指示下级苏维埃政府的工作,并对上级苏维埃政府作报告”。1933年的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》对于上下级政府的关系规定得更为直白。该草案第95条:“区及县属市的各部,直隶于县的各部;县及省属市的各部,直隶于省的各部;省及中央直属市的各部,直属于中央的各部;成为直的组织系统,下级绝对服从上级。”在上下级司法机关之间,苏维埃政权也是实行上下级绝对服从原则。1933年的《中央司法人民委员部命令第十四号——对裁判机关工作的指示》:“建立上下级的系统组织,下级要绝对服从上级的命令和指示,接到上级的命令和指示之后,一定要召集裁判委员会及全体工作人员会议来讨论具体的执行办法,按照上级的指示彻底的去执行。”
陕甘宁边区政府时期的政权组织体系不再提上下级的绝对服从,开始注重激发地方的首创性和主动精神。按照1941年《陕甘宁边区各级参议会组织条例》的规定,县乡级参议会基本上属于自治机关,其职权范围主要集中在执行议决和执行本行政区域内的地方性事务,并不负责执行上级参议院或上级政府的决议或命令。该条例甚至赋予县参议会“创制与复决本县(市)单行法规”的权力。与土地革命时期的苏维埃政权相比,陕甘宁边区政府在上下级关系方面更倾向于地方分权。
1949年《共同纲领》回归民主集中制的本意,立下既要维护国家统一和中央权威又要激发地方活力的基调。第15条确立了民主集中制原则:“各级政权机关一律实行民主集中制。”第16条对央地关系作出了进一步规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”但规范层面的回归并没有立即带来制度层面的跟进。由于人民代表大会制度尚未建立,这一时期成立的各级政府基本实行下级服从上级的中央集权制。省、市、县、区人民政府不是由同级人民代表会议产生,而是由上级人民政府或上级军事管制机关任命,省、市、县、区级人民代表会议反倒是由同级人民政府组织召开的,上级人民政府有权废除或修改下级人民代表大会和人民政府的决议和命令。
“五四宪法”在纵向关系的处理上并没有比《共同纲领》做得更好。首先,“五四宪法”在央地关系的处理上缺少如《共同纲领》第16条中“既利于国家统一,又利于因地制宜”之类的指导性原则。其次,除了民族区域自治地方之外,“五四宪法”也未设计出能激发地方活力的具体制度。虽然1954年确立的人民代表大会制度对地方各级政府实行了同级人大和上级人民政府的双重负责制,但一方面地方并没有立法权,另一方面受制于党政关系和政治文化的影响,地方政府会更偏向于对上级人民政府负责,从而掩盖了地方的积极性和主动精神。直至1956年,毛泽东提出激活“中央和地方两个积极性”。“两个积极性”是对真正的民主集中制的回归,“两个积极性”后被“八二宪法”所吸纳,成为现行宪法处理央地关系的一项基本原则。
二、“一府两院”:国家机构体系的功能分化
根据民主集中制原则,国家机构体系的创设要遵循人民选举产生人民代表大会、再由人民代表大会产生其他国家机关的模式。在这种机构创设逻辑下,设置一个超越人大或与人大平行的机关无疑是违反民主集中制的。然而,在人民代表大会之下是否还需要设置其他国家机关、设置哪些国家机关、这些国家机关的性质是什么、各个国家机关的权力如何配置,民主集中制并没有给出明确答案。从新民主主义革命时期的实践来看,各个时期的中央政权都设置了其他国家机关,但每个时期其他国家机关的名称、性质、职权范围和权力类型都不一样。因此,1954年宪法确立的“一府两院”的组织架构与其说是从民主集中制原则中推演而来的,不如说从新民主主义革命的政权建设实践中逐渐生成的。回顾1927-1954年这段历史,可以明显看到从1931年中华苏维埃宪法大纲到1954年宪法,社会主义的中央政权组织经历了一个功能不断分化的过程。功能分化最直观的结果有三个:首先是人大之下“一府两院”的分出;其次是伴随着“一府两院”的分出,国家权力的类型化;最后是宪法创设国家机构的“四阶构造”设计体例逐渐明晰。这一过程经过了中央苏维埃时期、陕甘宁边区政府时期、华北人民政府时期、1949年建国初期,最终在“五四宪法”中正式定型。
(一)中央苏维埃时期
1931年11月,中华苏维埃共和国宣告成立。根据《中华苏维埃宪法大纲》的规定,中央苏维埃政权由中华工农兵苏维埃代表大会、中央执行委员会、人民委员会、各人民委员会(部)以及国家政治保卫局组成。其中,中央执行委员会是苏维埃代表大会的常设机构,是大会闭会期间最高政权机关。中华苏维埃共和国成立之后,中央政府有意识地在司法人民委员会(部)之下设置专门司法机关行使司法职能。在此之前,苏维埃政权没有法院系统,各地革命政权是通过革命法庭、军事法庭、肃反委员会、政治保卫局等机构审理案件。1931年12月13日,中华苏维埃共和国中央执行委员会发布第六号训令,要求各地“未设立法院之前,得在省县区三级政府设立裁判部,为临时司法机关,除依据前列各项原则处置反革命案件外,并解决一切刑事和民事的案件。”与此同时,反革命案件的审判权也交给了司法机关,但反革命案件由国家政治保卫局侦察、逮捕、预审和提起公诉。换言之,国家政治保卫局在反革命案件中同时充当了侦查机关和公诉机关的角色。
1932年6月,中央执行委员会制定《裁判部的暂行组织和裁判条例》,宣布裁判部为法院设立前的临时司法机构,裁判部有警告、罚款、没收财产、强迫劳动、监禁、枪决之权。此时没有建立专门的检察机关,而是在省裁判部内设正副检察员两人,在县裁判部内设检察员一人,有预审案件、审问当事人、逮捕嫌疑犯、提起公诉之权。短短两三年间,中央苏区的司法工作从混沌状态发展出了人民司法委员部、临时最高法院、国家政治保卫局分工合作的模式。1932年梁柏台在《司法人民委员部一年工作》中说道:“司法机关在过去苏区是没有的,是中央政府成立之后的创举。在司法上,每种工作都是新的创造和新的建设。”
1934年第二次全国苏维埃代表大会召开之后,中央苏区的国家机构体系得以进一步发展。2月17日公布的《中央苏维埃组织法》是第一个社会主义政权的中央政府组织法,该法对中央国家机关的地位、构成、权力范围都有了相对明确的规定。相对于1931年的中央苏维埃政权,1934年的中央国家机构体系有四个方面的变化:
第一,设置了代表机关的常设机构——中央执行委员会主席团,作为中央执行委员会闭会期间的最高政权机关。这是中国社会主义政权第一次设置代表机关的常设机构。
第二,明确人民委员会的性质为中央执行委员会的行政机关,负指挥全国政务的责任。在此之前,人民委员会的性质和地位并不明晰。
第三,在中央执行委员会之下设立最高法院和审计委员会。最高法院的分出意味着审判工作与司法行政工作的分离,审计委员会的设立表明我党开始注重监督工作。二者能够从人民委员会分出,这意味存在着从人民委员会分出其他国家机关的可能性。此时的国家监察机关为人民委员会下面的工农检察委员会,它与党内的监察机关监察委员会负责党政监察工作。检察院也尚未成为独立机关,而是实行审检合一体制,公诉工作由设立在法院内部的检察长和检察员负责。
第四,采取了立法权分散配置模式。全国苏维埃代表大会有制定和修改宪法及其他法律之权,中央执行委员会有颁布各种法律和法令之权,人民委员会有颁布各种法令和条例之权,最高法院有对一般法律做法定解释之权。
(二)陕甘宁边区政府时期
抗日战争时期的陕甘宁边区政府,在法律上属于南京国民政府的地方政权。因此,边区政权的三大组成部分边区参议会、边区政府和边区高等法院的名称遵循国民政府的相关组织法,参议会的性质也不是“政权机关”或“权力机关”而是“民意机关”。边区参议会的职权包括立法权、重要事项议决权、税收权、预算审批权、政府和法院主要人员的选举权、监察权和弹劾权等。边区政府的权限主要是“综理全边区政务”“颁发命令”“制定边区单行条例及规程”等。与过去苏维埃代表机关相比,边区参议会只是没有了制宪和修宪权,政府的权限范围变化也不大,都拥有行政管理权和行政立法权。
与中国共产党领导建立的其他政权相比,陕甘宁边区政权既不是之前的苏维埃体制,更不是后来的人民代表大会体制,其参议院、政府、法院的设置接近西方的议会制。这是因为在抗战时期,边区政权由各阶级共同参与,不宜按照民主集中制原则建构金字塔式的苏维埃政权,而只能实行立法行政并立的议会制。不过,仔细观察三大部门的内部职权配置和机构设置,还是可以发现它在中国社会主义政权建设中承上启下的作用(如表一所示),尤其是在司法制度方面,陕甘宁边区时期影响巨大。
表一 1939年陕甘宁边区政权机构的基本构造
第一,强化了代表机关对政府的监督。陕甘宁边区参议会非常重视对政府的监督。之前的苏维埃政权,代表机关和执行机关的人员高度合一,因此苏维埃宪法大纲和苏维埃政权组织法均没有强调代表机关对执行机关的监督,而是由工农检察委员会负责监察工作。1939年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》既规定了对政府人员的监察和弹劾,也规定了对政府事务的批准和督促。1949年的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》在边区政府内部增设了人民监察委员会作为专门的监督机关,进一步强化了监督制度。
第二,设立政府委员会作为参议会的执行机关,政府委员会由参议会选举的13名政府委员组成,并从中选举出主席一人。这种在行政机关实行的集体领导制为1948年的华北人民政府以及1949年的中央人民政府所继承。在职权配置方面,政府委员会拥有行政立法权,不过一旦涉及对人民权利和自由的限制,则需要获得边区参议会的核准或追认。
第三,首次明确规定法院和检察机关独立行使司法职权。中国共产党领导建立的革命政权一直以来都坚决反对西方的司法独立,但是审判工作作为一项专业性较强的工作,又需要一定的独立性,排除来自其他国家机关的不当干扰。这个问题在陕甘宁边区时期终于得到了较为充分的讨论。1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第3条规定:“边区高等法院独立行使其司法职权。”1946年的《陕甘宁边区宪法原则》更是直接规定:“各级司法机关独立行使职权,除服从法律外,不受任何干涉。”独立行使司法职权的提法是之前没有的,后来的“五四宪法”就延续了这一规定。为保障法院独立行使职权,陕甘宁边区的法院不再受各级行政机关领导,只受边区政府主席团的政治领导。这大大强化了法院的独立性,有利于人权保障。不过,边区高等法院的司法职权仍然是大司法的概念,不仅包括审判职权,还包括了司法行政、检察和监狱管理。陕甘宁边区法院的独立行使司法职权是专指“审判独立”,并且审判工作仍受边区政府主席团的领导。陕甘宁边区政府还在高等法院内设置了检察处,并强调检察处“独立行使其职权”,这为后来检察院从法院系统中独立出来打下了基础。
第四,建立了审判委员会制度。设置审判委员会的初衷在于建立三审终审制,充分保障《陕甘宁边区保障人权财权条例》第18条规定的上诉权。所以,陕甘宁边区时期的审判委员会实际上是高等法院之上增设的一个更高级的审判机关。不过,1943年8月9日,曾任陕甘宁边区高等法院院长的谢觉哉在审判委员会上提出建议:“一、审判委员会不能作为审案的最好机关,审判重点要在加强第一审或第二审。第一、二审接近诉讼当事人,易于明了案情内容。审判委员会只能就已明了的事实加以检讨。它无法再进行侦查。而且如第一、二审级加强,到终审的案件也就少了。二、审判委员会应着重对于第一、二审政策的领导、审判方法的指示,如行政机关一样,善于检讨与总结司法上的经验,而不以自己能判决几个案子为能。”可能是受谢老的影响,1944年2月,陕甘宁边区政权撤销了审判委员会,恢复了二审终审制。
(三)1948年华北人民政府时期
1948年5月,中国共产党成立华北解放区,并在华北大力推进各级政权建设,为建立新中国的中央政权做准备。8月16日,华北临时人民代表大会通过了《华北人民政府组织大纲》,选举产生了华北人民政府委员会。华北人民政府的结构有点类似于1934年的中央苏维埃,但在政权性质、机构名称和权力配置上已迥然不同。华北人民政府的成立对于后来新中国的政权建设提供了宝贵经验。如董必武所言,华北临时人民代表大会“是一个临时性的,也是华北一个地区的,但是,它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”不过,华北人民政府在国家机构体系上的贡献并不在具体的机构设置和权力分配方面,而是明确了未来国家政权的性质与组织形式,为建国后的国家机构体系提供一个坚实的“底座”。作为新中国的前奏和雏形,华北人民政府的贡献在于以下三点:
第一,明确新政权的性质是人民民主专政。中央苏区时期的革命政权性质是工农民主专政。到达陕北之后,中国共产党为联合广大地主富农资本家共同抗日,将陕甘宁边区政府的政权性质变更为了一般民主。经过抗日战争和解放战争的洗礼,中国共产党更加清楚地认识到中国革命包括新民主主义革命和社会主义革命两个阶段,在新民主主义革命阶段建立的政权应当是人民民主专政而不是无产阶级专政。1948年6月1日,中共中央宣传部印发的一份文件中指出:“今天在我们中国,则不是建立无产阶级专政,而是建立人民民主专政。这种人民民主专政的内容和无产阶级专政的内容的历史区别,就是:我们的人民民主专政是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建反官僚资本的新民主主义革命,这种革命的社会性质,不是推翻一般资本主义,乃是建立新民主主义的社会,建立各个革命阶级联合专政的国家;而无产阶级专政则是推翻资本主义,建设社会主义。”此后,毛泽东和董必武先后发文详细论述了新政权的性质问题,1949年《共同纲领》和1954年宪法都明确规定新中国的国家性质是人民民主专政。
第二,明确新政权的组织形式是人民代表大会制。中国共产党领导的革命政权最早是工农代表大会和苏维埃代表大会,这两种政权组织形式是彻底的无产阶级专政,不承认其他阶级的政治权利。据张希坡先生考证,中国共产党在1925年领导“省港罢工工人代表大会”的同时就提出了“人民代表大会”这一概念,并在广东省积极进行筹备。1945年11月27日,谢觉哉在其起草的宪法纲要说明中提出:“我们应采用人民代表大会制,由各级人民代表大会选出政府,各级人民代表大会闭幕时,有主席团或类似主席团的委员会存在,为政府的监督机关。”国共谈判破裂后,部分新的解放区政权试图建立农民代表大会,受到了中央的批评。1948年1月16日,《中央关于边区政权机关的性质给邯郸局的指示》:“像晋冀鲁豫这样大范围的政权机关不应只是代表农民的,它是应当代表一切劳动群众(工人、农民、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子)及中产阶级(小资产阶级、中等资产阶级、开明绅士)的,而以劳动群众为主体。因此,边区最高政权机关是边区人民代表大会及其选出的政府,而不是农民代表大会及其选出的政府。”但在群众尚未充分发动起来之前,又不能召开名不副实的人民代表会议或人民代表大会,只能召开协商性质的、主要对群众起联系作用的各界代表会议作为过渡形式。
第三,以议行合一为原则,在人民代表大会之下创设了政府委员会。政府委员会类似于中央苏区时期的人民委员会,它是在代表大会没有设立常委会的情况下充当常委会功能的一个机构。政府委员会由人民代表大会产生,同时行使立法权和行政权,其委员同时兼任人民政府各部门的负责人。因此,政府委员会制是实实在在的议行合一。1949年《中央人民政府组织法》也沿用了政府委员会体制,因此才有董必武的那句“我们的制度是议行合一的”。
第四,明确各大国家机关的名称统一冠名“人民”。1948年9月8日,毛泽东在中共中央政治局的报告中提出:“我们是人民民主专政,各级政府都要加上‘人民’二字,各种政权机关都要加上‘人民’二字,如法院叫人民法院,军队叫人民解放军,以示和蒋介石政权不同。”这也是随着政权性质的变化而进行的形式上的改变。9月26日,谢觉哉在就任华北人民政府司法部部长时也讲道:“人民政府——以前没有过,没人这样称呼过。资产阶级国家自命民主,但胆怯,不敢叫他的政府为人民政府,怕人民戳穿他。”
(四)1949年中央人民政府时期
1949年的中央人民政府对于国家机构体系的推进主要集中在国家机构设置和职权划分层面。
第一,在机构设置上,1949年《中央人民政府组织法》在政权机关之下,分别设立政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。这是军事委员会首次被纳入国家机构体系,也是检察院首次从法院中分离出来成为一个独立机关,“一府两院一委”的组织结构自此形成。后来的“五四宪法”没有将军事委员会纳入国家机构体系,而是在1954年9月成立了中国共产党中央军事委员会。但“八二宪法”又创设了军事委员会,这实际上是回到了1949年的国家机构体系。并且,1949年《中央人民政府组织法》第一次也是唯一一次完整地规定了各大国家机关的性质和职权范围。
第二,在职权配置上,1949年《中央人民政府组织法》对政权机关和执行机关的职权范围作出了明确列举。从内容上看,中央人民政府委员会的职权集中于“议”,政务院的职权集中于“行”,并且政务院作为执行机关并没有立法职权。1951年,中央人民政府委员会公布的《人民法院暂行组织条例》和《人民检察署暂行组织条例》分别列举了最高人民法院和最高人民检察院的职权范围,并赋予了最高人民检察院一般法律监督权。另外,也可以明显地看到,自1931年的苏维埃政权到1949年的中央人民政府,国家权力类型并没有进入各个时期的宪法文件。国家机构体系的创设遵循的是机关名称、机关性质和职权范围的“三阶构造”。
表二 1949年中央国家机构的基本构造
(五)1954年宪法中的国家机构体系
1948年华北人民政府的政权建设为新中国的国家机构体系创建了人民代表大会制这个“底座”,但1949年新中国成立之后并没有立即把国家机构体系建立在这个“底座”之上,而是以中国人民政治协商会议作为过渡,创立了“一府两院”的组织结构。1954年宪法实际上是将1948年创立的人民代表大会制度和1949年形成的“一府两院”组合起来,由此奠定了新中国国家机构体系的基本架构。与前面两个时期相比,1954年宪法确立的国家机构体系的特点在于:
表三 1954年中央国家机构体系的基本构造
第一,首次明确了人民代表大会的机关性质是权力机关。尽管土地革命时期的很多地方苏维埃政权有将苏维埃称为“权力机关”,但中国共产党领导的中央政权一直将其代表机关称为“政权机关”。政权机关并不是对代表机关的专属称谓,有时候政府也被称为政权机关。1937年,毛泽东在要求建立抗日联合政府时,强调“国民大会要是真正代表人民的,要是最高权力机关,要掌管国家的大政方针,决定抗日救亡的政策和计划。”但是,在当时毛泽东的话语体系中,权力机关同样不是代表大会的专属名称,而是包括了“各级人民代表大会及其选出的各级政府。”1954年宪法将人民代表大会界定为国家权力机关,而将各级政府界定为行政机关。自此,权力机关成为了人民代表大会的专属名称,表明了人民代表大会在国家机构体系中的核心地位。
第二,规定了人民法院的权力类型为审判权,人民检察院的权力类型为检察权。从权力分工的角度而言,这是我国社会主义宪法首次对某一机关的权力进行类型化界定。在此之前,各类宪法性文件都是以列举的方式划定国家机构的职权范围。1954年宪法开创性地规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关,人民法院行使审判权,人民检察院行使检察权。在“五四宪法”制定过程中,张志让认为,以任务设置机关而不是因权力设置机关是社会主义宪法的原则性问题。“苏联宪法只‘立法权’用了‘权’字,别的地方都没有用(翻译本译成司法权,是因为找不出适当的字来,俄文原意是审判活动,没有权的意思),苏联是以活动区别机关的性质,而不是以权来区别,是为了有这些任务,才要设机关,而不是有这样那样的权,才来设机关,这里面也有原则问题。”但是其意见最终并没有被采纳。随着“立法权”“审判权”和“检察权”概念的入宪,新中国宪法的国家权力类型化正式开启,国家机构创设的方式也从机关名称、机关性质、职权范围的“三阶构造”过渡到机关名称、机关性质、职权范围和权力类型的“四阶构造”。
第三,初步形成了国家元首制度。各个时期的革命政权基本上都不是真正意义上的全国性政权,因此相关宪法性文件都没有认真考虑国家元首问题。之前各个时期的主席至多算是行政首脑,而不是国家元首。1949年新中国成立后,虽然在中央人民政府委员会中设立了主席,但这个主席仍然只是中央人民政府委员会的组成人员,而不是拥有特定职权的独立机关。1954年宪法在第二章第二节专门规定了国家主席,第40-43条分别规定了国家主席对内统治权、对外代表权、军事统帅权、紧急召开最高国务会议这四项权力。尽管在1954年宪法起草过程中,不少宪法起草委员会的委员们并不认为国家主席就是国家元首,但无论是从1954年宪法中国家主席的体例设计,还是国家主席的实质权力来看,国家主席都是最接近国家元首的国家机关。
三、结论与讨论
1927-1954年是新中国国家机构体系形成至关重要的二十七年,新中国的宪法体制从混沌初开走向系统分化。党政军关系形成于这一时期,人民代表大会制度诞生于这个时期,“一府两院”的组织结构和立法、行政、审判、检察的权力类型化也始于这个时期。通过对这段历史的梳理,我们可以得出如下结论:
第一,中国共产党领导下的政权组织体系的核心原则是民主集中制,民主集中制的价值目标是力量,也就是当下所说的国家能力。民主和效率是民主集中制力量的两个来源。在革命时期,力量是为了完成民族解放、国家统一的历史任务;在建设和改革时期,力量是为了建设社会主义现代化强国、实现中华民族的伟大复兴。这是中国宪法在组建国家机构体系时的初心,与以自由为价值目标的西方宪法中的分权原则存在本质区别。
第二,民主集中制作为我国国家机构的组织原则,体现在人民与代表机关的关系、国家机构的横向关系、国家机关的纵向关系这三个层面,并且作为一项极具弹性的组织原则,不同时期的民主集中制在这三个方面可以有不同的组织样态和目标侧重。在人民与代表机关的关系上,我们曾经设计了全权的苏维埃代表大会制度,但后来的人民代表大会制度把代表机关至上改成了宪法至上。在横向关系上我们曾经一度采纳了议行合一原则,但在制度革新中又逐渐放弃了议行合一。在纵向关系上,民主集中制要求实现统一领导和地方主动性和创造积极性的统一,我们曾经偏离过这一要求,但在毛泽东提出“两个积极性”之后又回归民主集中制的本意。
第三,在民主集中制下,代表机关是我国国家机构的创设和运行的核心,同级国家机关必须由代表机关产生并对代表机关负责。但代表机关之下可以设立多少机构分支,不同时期各不相同。法院和检察院都是慢慢从政府部门中独立出来并上升为与政府平行的国家机关。监察机关的分出也早有苗头,中央苏维埃政权建立之初就建立了专门的监察机关工农检察委员会,并且这时候很可能已经与党的各级监察委员会进行了合署办公。陕甘宁时期监察职能回归了参议院,华北人民政府时期和1949年中央人民政府分别设立了人民监察院和人民监察委员会承担监察职能。因此,2018年宪法修正案将监察部门上升为与政府、法院和检察院平行的分支并不违反我国宪法原理。
第四,在国家权力的配置问题上,从新民主主义革命政权的实践来看,国家权力的类型化是非常晚近的产物。我国宪法是根据国家机关的性质和现实需求来配置权力的,而且在各类宪法文件中,各大国家机关的权力都是以列举的方式划定职权范围。“五四宪法”之前,社会主义的宪法文件从未使用过“立法权”“行政权”“审判权”“检察权”等权力类型概念。“五四宪法”之后才明确了“立法权”“审判权”和“检察权”的概念,并且这种权力类型的界定并不意味着法院和检察院的所有职权都属于审判权或检察权性质。除了1949-1954年这段短暂的时期之外,立法权一直处于分散配置状态,在绝大部分时期行政机关都拥有行政立法权,而法院自1934年中央苏维埃设置最高法院开始,就拥有抽象意义上的司法解释权。在国家机构的职权设计上,这段时期的宪法文件逐渐演化出了一种“机关名称 机关性质 权力类型 职权范围”的“四阶构造”模式。
第五,司法机关的分化和司法职权的独立是法治不断发展和进步的标志。在社会主义中国的语境下,司法不是专指法院,而是包括侦查、检察、审判、执行等一系列与司法相关的活动。这种大司法的概念从中国共产党开始创建政权的时候就产生了。1931年中华苏维埃共和国成立之时,人民委员会下的司法委员部作为专门的司法机关主管一切司法工作。1934年,随着最高法院的设立,审判职权从人民委员会之下分离出来,司法委员部只负责司法行政工作,国家政治保卫局负责侦查反革命案件。陕甘宁边区政府时期,检察部门在高等法院内部独立行使职权,华北人民政府之后,检察机关才正式从法院系统中独立出来。法检系统的专门化以及审判权和检察权的明确化推动了国家机构体系的演化,是权利保障原则和法治原则塑造国家机构体系的体现。
回顾新民主主义革命时期的政权演进史,我们可以发现,我国国家机构体系从来不是对抽象理念的逻辑演绎,也不是对苏联宪法的照搬照抄,而是在近百年的政权建设中不断进行改革与创新孕育出来的产物。新民主主义革命阶段的尝试和探索,反过来也说明民主集中制作为国家机构体系的一项总体原则,是需要根据时代需求在历史情境中被不断发展和填充。就此而言,“五四宪法”并非我国国家机构体系的起点,现行宪法也不会是我国国家机构体系演化的终点。现行宪法继承了“五四宪法”的基本精神和组织架构,并在此基础上继续向前发展,但仍有很多有待于进一步研究的课题。这些课题包括但并不限于:(1)如何填充和发展民主集中制。不能让民主集中制沦为一种政治修辞,而是要让民主集中制有价值目标、次级原则、支撑性制度、具体策略等实实在在的内容。(2)民主集中制的国家机构体系如何与法治原则相协调。如果像革命根据地时期那样把民主集中制的逻辑演绎到极致,那么人民代表大会对由其产生的其他国家机关就是全权性的、下级国家机关对上级国家机关也是绝对服从的关系。在法治原则确立之后,权力的来源、权力运行的程序、权力行使的责任都由宪法和法律来规定,国家机构体系的权力关系必然产生结构性的变化。(3)国家机构的设置及其权力配置问题。我国国家机构废立的原理是什么、我国国家权力类型化的标准是什么、国家机构之间职权配置的目标与原则是什么。随着理论研究的推进、现实制度的更新,上述问题必将显现出来并引发宪法的变迁和发展,而1927-1954年之前的这段政权建设史必然能够为理论研究和制度革新提供有益的经验。