习近平总书记在党的二十大报告中指出，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。坚持高水平对外开放，以开放促进构建新发展格局，是党的二十大的重要内容和关键部署。
一、构建新发展格局的必然性和重要性
1.经济发展实践充分表明中国选择了正确发展道路
习近平总书记在党的二十大报告中指出，过去十年，中国经济实力实现历史性跃升。国内生产总值从54万亿元增长到114万亿元，中国经济总量占世界经济的比重达18.5%，提高7.2个百分点，稳居世界第二位。在改革开放以来经济持续高速增长的基础上，2013—2021年，中国国内生产总值年均增长6.6%，高于同期全球经济2.6%的增速水平，对全球经济增长的平均贡献率达到38.6%，是世界经济增长的最大贡献者。2021年，中国gdp达到17.7万亿美元，分别相当于美国、德国、日本的77.1%、419.9%、359.2%，全球第二大经济体的地位突出和稳固。同时，中国人均收入也大幅提高，按照年平均汇率计算，2021年达到12556美元，已经接近人均12965美元这个高收入国家的标准。中国发展的成功实践，表明坚持中国特色发展道路的正确性。其中一个重要方面，是从国情出发选择开放之路，促进了中国经济在低起点上实现高速增长。
2.开放初期的大口径外循环：立足国情的选择
改革开放伊始，中国的资金、技术管理等生产要素都很短缺，同时有五六亿之巨的农村劳动力亟待转移到城镇就业。中国劳动力占世界劳动力总量的比重高达22.4%，而投资比重仅占2%，产业技术全面落后，可以说劳动力这项要素“畸长”而资源技术这两项要素“畸短”，此时，尽可能增加城镇就业、提高人民群众收入水平是这个阶段最重要、最优先和压倒一切的目标。20世纪80年代和90年代，国际环境较为宽松，全球化迅速推进，大量资金技术在全球寻求投资地点，为中国创造了利用两个市场两种资源加快发展的时代机遇。因此，中国构建了大口径的外循环，以大规模出口为国内提供更多就业机会，以大规模进口为国内提供更多资金技术和管理经验，外循环的地位持续提升，中国的外贸依存度从1980年的12%提升到2006年的64%，开放在促进增长和就业、产业结构升级和技术进步等方面发挥了重要作用。
3.国内市场规模和产业体系推动国内循环地位上升
经过四十年高速发展，中国国内经济体量极大扩张，经济体系较为完备，产业水平显著提升。成为世界上第二大经济体，国内市场规模巨大，商品消费市场规模已位居世界第一。国内产业体系较为齐全，特别是制造业规模世界第一，产业链相对完整。一些代表制造业发展综合水平的产业快速发展，国际竞争力迅速提升。以汽车制造业为例，2020年中国生产乘用车1999万辆，占世界的35.8%。特别是新能源汽车强势发展，2021年新能源汽车全球产量为660万台，中国生产了330万台，占比高达50%。中国科技实力极大提升，研发投入规模已居世界第2位，创新指数世界排名已跃居第12位，高技术制造业、装备制造业等高技术含量产业持续保持较高增长速度。常住人口城镇化率为64.7%，相关服务业发展迅速。企业竞争力明显增强，中国企业在世界500强中的数量，2011年超过日本，2019年超过美国，中国已成为世界500强企业最多的国家。作为超大规模经济体和产业体系较为完备的经济体，近十年来国内循环在增长和就业中的地位持续提升。外贸依存度已经从2006年的64%回落到2021年的36%，国内大循环为主体的发展格局已经形成。
二、以高水平开放支撑两个循环相互促进
习近平总书记在党的二十大报告中指出：推进高水平对外开放，依托中国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平。习近平总书记还指出，深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。这些要求表明，高水平的对外开放，不仅能够通过利用两个市场两种资源更有效发挥中国大规模市场优势，还能提升中国开放的质量和水平。中国要继续发展对外经贸合作，促进全球分工体系的拓展与深化，推动国内高质量发展。
1.国内若干重要资源短板更短，进口是重要补充
中国一些重要自然资源拥有数和储备量与中国人口数量相比明显偏低，人口占比为22.13%，土地和淡水资源占比分别为7%和6%，石油储量占比为1.96%。1980年中国gdp占全球比重仅为1.69%，和彼时的经济体量相比，资源供给不算短板，国内供需压力尚不明显。然而，随着中国经济体量的迅速扩大，资源能源消费快速增长，这些自然资源是天然禀赋，无法随经济增长而增加供给。于是，上述各种资源禀赋的数量与中国当下超过110万亿美元的庞大经济体量相比，短板更加突出，国内供给无法满足需求。因此，中国要持续加大能源资源节约力度，提升产业结构，完善能源消费结构。即便如此，随着经济总量和能耗总量的快速增长，国内石油供给缺口逐年递增，进口持续增长。2000—2019年中国原油消费总量从21232万吨增长到67268万吨，原油进口量从7027万吨增加到50568万吨，占原油消费总量的比重从33.1%上升至75.2%。在目前能源资源生产与消费结构没有发生根本变化的阶段，较大规模进口多种能源资源产品，是中国发展的内在要求，也是处理国际关系的一个考虑重点。
2.以国际科技合作助力科技自立自强
近年来，中国科技创新能力和产业技术水平持续提升，日益成为发达国家产业的有力竞争者，加之国际科技与经济合作环境向不利方向的较多变化，继续以引进方式获得大量先进技术的难度在加大。特别是尖端技术市场往往属于寡头甚至垄断性质的技术市场，持有方有较强控制力，与以往中国需要引进的技术不在最前沿、存在技术供给的“竞争性市场”从而可以大量引进的状况已有很大不同。因此，今后技术发展特别是尖端和前沿技术发展，要更强调自主创新和科技自立自强，政府要加大基础研究投入，持之以恒支持原创性研究，为技术创新提供支撑，特别要在关键“卡脖子”技术问题上集中攻关。
同时也要看到，数字时代科技创新出现许多新特点，其中的一个重要方面是多国共同创新网络迅速涌现，成为全球科技创新合作的重要新载体和新形态。在新冠肺炎疫情之下，全球技术贸易的增长仍然快于国际贸易的增长，特别是依托网络的信息通信技术的跨国交易快速发展，成为全球技术贸易中最重要的部分。目前，中国技术水平普遍提升、产业链日益完整、制造业体系全球最全，可以做出最大限度构建国内产业技术体系的选择。但是，会做的全部自己做并不是一种最优选项，这样的全能产业结构得不到分工带来的规模经济、技术快速迭代和利用全球资源的收益。最近一些年，中国受到的不公平打压增加，国际环境中不友好因素增加，使得在一些领域别无选择，必须自主创新。因此，在分工利益与自主安全的问题上，二者平衡点要向安全的角度迈进一大步，要把安全摆在更重要位置，但是两条脚走路的基本道理和空间依然存在，更多利用国外技术能力，就更能够在高起点上加快推进中国科技自立自强进程。反过来，中国自主创新水平越高，就越能够在更高水平上推进国际科技合作。那些科技发展水平高的科技大国往往也是技术进口大国，只有双向高度参与全球创新链，才能为自己带来最强的技术能力。
3.以海外投资和当地生产促进国内绿色生产
中国仍然要力争利用国际国内两个市场，但模式和渠道需要适时调整。例如，以往主要采用国内生产然后出口这个模式，可以增加产值和就业，但也会加重国内资源能源消耗与碳排放。据研究，工业碳排放占了中国碳排放总量的近60%，而出口商品占了其中相当部分，如果继续保持这种模式，会有较大的环境和碳排放压力。现在中国资本存量巨大，特别是近十年来，国内资金成为相对充裕的生产要素，存量资本和每年新增储蓄都达到巨大规模。面对土地、淡水、环境容量等自然资源的日益稀缺，面对日益提高的劳动力成本，相当部分的资金继续在本土配置，会达不到最佳状况，降低资金收益。因此，另一种思路是投资于国外，既为当地带来新的生产就业和增长，也为中国提供更多投资机会和更好投资回报。从趋势看，海外投资较快速度增长将会持续较长时间。
4.以服务业高水平开放促进国内制造业转型升级
在经济全球化过程中，高水平生产者服务对提升制造业竞争力产生重要影响。研究表明，进口高水平研发服务、设计服务、金融服务、商务服务、营销服务等，是发展中国家制造业提升全球竞争力的重要因素。从产业特点看，那些生产制造全球化水平高的产业，与其相关的生产者服务全球化程度也高。美国企业中，医药和汽车是制造全球化程度最高的行业，也是研发、销售等服务全球化程度最高的行业。没有服务业分工深化和形成全球服务网络，制造业的全球价值链分工就不可能深化和高效率运转。服务贸易中，生产者贸易是增长最快的部分，无论是全球、主要发达国家还是中国，生产者服务已占全球服务贸易比重的80%以上，为中国发展生产者服务贸易、引进先进服务业特别是研发服务、技术服务、商务服务、营销服务等提供了大量机会，将对中国制造业提升国际竞争力有积极促进作用。特别是数字化全球服务的发展，能够在很大程度上消解距离影响，降低全球分工成本，从而降低协调和匹配成本，强化当前的全球价值链结构。数字技术还可以通过降低贸易成本帮助中小企业更多地参与到全球价值链中，寻求更多的发展机会。
全球化的历史表明，每次全球经济出现较大波动之后，就会有更多资源在全球范围内进行重组，这正是“好的国家和企业”加快发展的机遇。可以预计，在新冠肺炎疫情得到控制、全球发展进入“疫后时期”后，全球产业重组会比“正常”时期更为密集活跃，在全球市场上配置的资源更多。国内产业应该以更大力度畅通内外循环，在更多领域中集成全球资金、知识、技术、信息和人力资本，加快提升自身技术水平，提高国际竞争力。
三、保障措施与政策导向
习近平总书记在党的二十大报告中指出，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国；合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境；推动共建“一带一路”高质量发展。优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平。这些要求表明，中国要继续完善和深化制度型开放，营造国内一流营商环境。
1.推动制度型开放继续深化与完善
过去四十多年来，中国针对不同时期、不同地区、不同行业，用差别性的政策引导开放。中国的开放政策一直倾向于鼓励出口限制进口，鼓励资金流入限制资金流出，这种倾向性是由中国开放较早时期的国情、发展阶段和产业竞争力所决定的。现在，各方面的条件和环境已经发生很大变化，通过出口扩大市场、获得规模经济和分工的益处，与通过进口引进各种资源、提升国内产业技术水平和竞争力，对中国今后发展都很重要。同样，农业、制造业和服务业扩大开放都很重要，吸收外资和对外投资都很重要，巩固沿海地区开放先导地位与提高中西部和东北地区开放水平都很重要，原则上没有必要再按行业、区域、出口或进口这些标准制定不同的开放政策。今后要致力于使开放体制更加完善和相对定型，让市场在跨境资源配置中发挥更加重要的作用，增加中国开放体系的稳定性和可预期性，实现高质量的内外循环融通和相互促进。
2.以开放促改革促创新
过去四十年，以开放促改革是中国的一条重要经验。现在，中国已经加入或者申请加入多个高标准贸易体系，如区域全面经济伙伴关系协定（rcep）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（cptpp）和数字经济伙伴关系协定（depa）等。这些贸易协定涉及零关税、服务业开放、服务贸易、电子商务及市场准入、知识产权保护、环境保护、劳工保护等，都要求继续促进国内市场体系和产业行为向更高水平、更符合国际相关规则的方向推进。要再次利用开放深化的机遇，致力于深化国内改革、维护市场秩序、反垄断和反不正当竞争，大幅减少或取消产业补贴，必要的补贴要提高透明度，符合公平竞争原则。严厉打击侵犯知识产权、造假、欺诈等行为。总之，要以更大力度推进高标准市场体系建设，营造适应高水平开放要求的体制环境。
3.加快建设国内高水平市场经济体系
国内市场体系的健全和完善对开放有重要影响。在较为开放的经济体中，国内基本经济变量失衡和市场扭曲带来的影响超出国界，负面影响被放大。例如，当价格被压低到不能及时反映某种要素的市场供求和机会成本时，企业就会超量使用，还会大量出口。再如，国内企业可以在国内融资，可以引进外资，还可以到海外投资，如果国内金融业配置资金的效率不能有明显改善，企业的国际投融资行为就会超常发生。只有国内建设高标准的市场体系，纠正要素市场上的种种制约和扭曲，为各类企业创造平等的竞争环境和法制环境，企业才会在国内国际双循环中做出恰当选择，高效配置资源。
4.加快构建国际化一流营商环境
近十年来，中国在营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境方面取得显著成效。一是简政放权，为市场主体营造市场化营商环境，包括推进行政审批制度改革，推进商事制度改革等。二是创新监管，包括强化事前事中事后监管，规范执法行为减少对企业不必要的检查和干预，以最严谨的标准对食品药品安全、生产安全等领域实施了重点监管等。三是优化服务，为市场主体营造更加便利的营商环境。优化服务体系和流程，政务服务事项基本上在政务服务大厅统一办理，多数事项实现“一窗”分类受理和一次办结。智慧政务平台汇聚1万多项高频应用标准化服务，尽可能网上受理和审批。四是深化开放，营造更加国际化的营商环境，对照世界银行指标和国际先进经验等制定重点改革任务台账，不断缩小与国际一流营商环境差距。中国实行外商投资项目负面清单，限制性项目减少2/3，外资企业设立及变更一律由审批改为备案管理，还进一步放宽了金融业、制造业、农业等行业外资准入，中国的全球营商环境排名从2013年的第96位跃升至2019年的第31位，是改善幅度最大的十大经济体之一。中国还优化进出口环节审批管理，提升国际贸易便利化。2021年末，全国进口、出口整体通关时间分别较2017年末压缩六成和八成以上。这些成效显著改善了中国整体营商环境，支撑了国内国际两个循环的畅通和效率提升。
江小涓，第十三届全国人民代表大会常务委员会委员，中国行政管理学会会长，中国社会科学院大学教授，博士生导师
原文刊发：《中国工业经济》2022年第11期