摘要：在我国社会转型时期,服务型政府法治化具有重要意义。服务型政府法治化应该坚持合法性、公平性、公开性、民主性、连续性、适应性原则,我国服务型政府法治化改革应该立足我国国情和现有阶段,处理好中央与地方、政府与市场、政府与社会、服务与管制的关系。同时,司法应该对服务型政府法治化作出积极回应。
关键词：检察一体化；纵向一体化；横向一体化；上令下从；检察资源整合
当前,进一步推进服务型政府法治化建设已经成为影响服务型政府向纵深发展的关键因素。为此,必须加强对服务型政府法治化有关问题的研究,真正将服务型政府建设纳入到行政法治轨道上。
一、转型社会中服务型政府法治化的立论基础
从大的背景来看,当前我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期,经济社会发展进入一个重要的战略机遇期,同时也进入了人民内部矛盾的凸现期。各种利益矛盾相互冲突,各种现实问题和历史遗留问题相互交织,由此引发社会矛盾上升,具有一定的客观必然性。在我国社会转型时期必须加强服务型政府建设。同时,为了保证服务型政府建设的科学性、连续性、稳定性,也必须把服务型政府纳入法治轨道,加强服务型政府法治化建设。
(一)服务型政府法治化是落实依法治国方略的必然要求
亚里士多德曾说:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”立法、执法、司法、守法都是法治的基本要求,是依法治国的重要体现。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是广大人民群众在共产党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式参与国家的政治、经济、文化事业管理和社会事务管理,保证国家各项工作依法进行。政府作为公共服务的提供者、公正政策的制订者、公共事务的管理者及公共权力的行使者,须在法治框架内履行职能,实现服务宗旨。依法治国基本方略的实施,为实现服务型政府法治化开辟了道路,创造了前提条件,而服务型政府法治化是依法治国在行政管理领域的进一步深化。没有依法治国的大环境,谈不上服务型政府法治化,不实现服务型政府法治化,依法治国也很难落实。
(二)服务型政府法治化是构建社会主义和谐社会的必然要求
构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程,在正确处理影响社会和谐的诸多矛盾中,妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。“官民”关系不协调,社会和谐稳定就无从谈起。应当说,当前出现的一些影响社会和谐的突出矛盾和问题,很多与政府的社会管理和公共服务不足有密切关系。如经济社会发展中存在一些长期的结构性矛盾和不平衡问题,如城乡之间和地区之间的发展差距问题;体制改革过程中因体制、机制不完善而产生了问题,如在国企改制中的资产处理、下岗职工补贴、征地拆迁补偿、复转军人安置、水利工程移民安置等方面,也会因为种种原因而产生各种矛盾和利益纠纷;经济快速发展过程中,因社会发展相对滞后也带来了诸多问题,如在社会治安方面,群众的安全感不足,在社会保障方面出现的社会保障体系还不健全、社会保障覆盖面还需进一步扩大、部分群众生活仍然比较困难等问题。政府作为制度的最大供给者和社会治理最重要的主体之一,具有强制优势、组织优势、超强优势和效率优势,因此构建和谐社会,迫切要求政府能提供更有效的公共治理、更充足的公共产品和更优质的公共服务,不断满足社会公众日益增长的需求。同时,和谐社会必然是法治社会,必然要求政府在履行提供社会服务、维护公共利益、承担公共责任和尊重公民权利等职能时,必须以法治作为基石和制度保障,依法办事,依法服务。
(三)服务型政府法治化是落实科学发展观的必然要求
长期以来,由于种种原因,我国政府公共服务职能不到位的问题仍然比较突出,主要表现在:公共服务事业总体看落后于经济发展,一定程度上造成了经济与社会发展的不平衡;政府公共服务职能还不适应人民群众日益增长的社会公共需求,政府公共服务体系和机制还不健全;与世界中等收入国家的公共服务水平相比,我国政府的公共服务职能还较为薄弱,公共服务缺乏的现象还比较突出,在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。一些地方政府往往由于过度追求经济发展而忽视了政府的公共服务与社会管理职能,存在着管理越位、错位和缺位的现象。随着改革的深入,社会结构发生着重大变化,一些深层次问题和矛盾不断涌现。这些问题和矛盾单纯依靠经济发展的成果无法解决,必须寻求发展指导思想上的突破。在这种客观形势下,党的十六届三中全会提出了科学发展观,要求“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,强调五个统筹。建设服务型政府目标的提出,正是在落实科学发展观的基础上,对中国当代社会主义现代化建设形势和任务客观分析及判断的结果。建设服务型政府要以科学发展观为统领,坚持以人为本,保障和实现人的基本权利,重点是解决各种民生问题,完善公共服务和社会政策体系。实现经济社会协调科学的发展,要在推进经济发展的同时,更加注重加快社会发展,在调整经济职能的同时,加强政府的社会管理和社会服务职能。
(四)服务型政府法治化是规制行政权力的必然要求
从本质上说,行政权力是国家政权的重要组成部分,是政府管理各项行政事务的公共权力。行政权力是一把双刃剑,具有双重属性:一方面,为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定,任何一个国家、任何一个社会的正常运转都离不开行政权力;另一方面,行政权力具有扩张的本性,如果不受法律的约束,就有可能走向专横、滥用,甚至腐败。应当说,服务型政府在维护社会秩序、增进公共利益、提供公共服务等方面发挥了重要作用。但是,对当前中国服务型政府的实践而言,在运行中也存在行政权力被滥用的风险。因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。”一旦行政权力被违法行使或滥用,发生消极的甚至破坏的作用,又是巨大的和惨痛的。服务型政府强调政府积极主动地为社会公众着想,尽可能地满足公众的所有需求,需要政府不断强化其服务职能,如此,政府必定需要更多的职能、权力、资源来实现这个目标,这就很可能导致政府权力再度膨胀。同时,“在分权、放权还不够到位,控权经验还不够丰富,保障权利的制度还不够成熟的情况上,提出构建服务型政府,就容易形成政府权力再度反弹的风险。”因此,服务型政府必然要求政府从“全能政府”转变为有限政府,政府权力受到法律的有效限制。
二、服务型政府法治化的基本原则
服务型政府就是以提供公共服务、满足公共需求为导向的政府。要在法治的轨道上推进服务型政府建设,首先必须确立正确的原则。结合我国实际,服务型政府法治化应该坚持一些基本原则:
(一)合法性原则
合法性意味着公众对政权的认同和支持,对既定的社会秩序和权威的自觉认可和服从的良好状态。服务型政府也必须由公众认可其提供社会产品和公共服务的合法性。合法原则既要符合行政实体法,又要符合行政程序法。无论行政实体法还是行政程序法都是服务型政府提供服务时的依据。合法性原则的具体要求:一是公共服务主体资格必须合法,有法律的明确规定与授权。二是服务行为的内容要合法、适当,应符合立法目的和精神,限制人民权利或课予其义务均应有法律依据,非依法律不得为特定人免除法定义务或设定特殊权利。政府所提供的公共服务,不论其内容和价值如何,都应接受公众乃至整个社会的评价。三是公共服务的程序必须合法,政府在提供公共服务的过程中要做到依法提供。四是政府在提供服务时必须承担相应的法律责任。这是促使政府及其工作人员正确合法地行使职权的重要保证,也是责任政府的基本要求。作为一种法律上的约束,法律责任制度是保证政府及其工作人员认真履行服务职责的重要条件。
(二)公平性原则
公平、正义体现了人们所追求的一种理想和观念,这些观念始终是一定生产方式的观念形态。正义有不同的划分,历史上最有影响的一种划分是把正义分为分配的正义和矫正的正义。这是亚里士多德的一种分类。所谓分配的正义就是对不同的人给予不同的对待,对于相同的人给予相同的对待,根据人的功绩、出身等的不同来分配财富、荣誉。所谓矫正的正义,指不管什么人,只要损害了别人的财产、权利,都要给予同等的补偿,适用等价交换的原则,适用于处理民刑事案件,用以矫正并恢复被损害者的利益,是一种补偿性的公正。美国学者罗尔斯提出了“社会正义”的概念以区别于个人正义。认为社会正义是社会制度是否正义的问题。他提出了解决社会正义的一些原则,认为这些原则不同于“用于个人及其在特殊环境中行动的”个人正义原则,并且认为只有首先确定社会正义原则才能确定个人正义原则。与此相应,他提出了表示社会制度正义的实质正义与执行体现和保护这种社会制度的法律和其他规范是否公正、不偏不倚的形式正义。公平作为法的基本价值,侧重于权力运行的实质正义,是服务型政府所应追求的基本价值理念,主持社会公平正义历来是政府的基本功能之一。服务型政府必须遵循公平的法治原则,发挥平衡利益冲突的功能。其一,公平原则要求政府与公民在服务型政府构建中法律地位和人格平等。其二,政府应平等地对待行政相对人,包括在行政立法、行政决策、具体执法活动中以及提供公共服务时应平等地对待行政相对人,不得施以歧视性对待。其三,政府基于社会公平、应对弱势群体救助需要,采取合理的差别对待。其四,政府有义务向全社会提供均等的基本公共服务,反对歧视性对待。通过实行公共服务均等化,使全体公民享有基本公共服务的机会和原则均等,尊重社会成员的自由选择权。
(三)公开性原则
行政公开是现代民主政治的题中应有之义。通过行政公开,不仅可以满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,可以起到强化民主政治、防止行政腐败的功效,同时可建立起行政沟通,有利于增进政府与公众的相互信任与合作。其一,依法公开。要严格履行法律、法规规定的公开职责,切实保障公众参与管理、知悉行政管理信息的权利。要严格按照《政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)的规定,积极履行政府信息公开职责,政府的各项政策措施,特别是与人民群众利益密切相关的行政事项,除涉及国家秘密、经济安全和社会稳定的以外,都应向社会公开,赋予公众更多的知情权和监督权,增强透明度和公众参与度。其二,及时公开。法律、法规规定了公开时限的,要严格遵守规定的时限,在法定时限内快速、完整地公开政府信息。法律、法规没有规定公开时限的,要在合理时间内快速、完整地公开政府信息。其三,全面公开。要按照法律、法规规定,在执法过程中依法告知当事人的陈述权和申辩权,公开听证;根据管理需要,公开与保护公众权利有关的政府服务各重要环节的有效信息。
(四)民主性原则
服务型政府在决策上应坚持决策的民主参与原则。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施而进行,决策的水平直接关系到国家行政管理实践的成败。赋予公众在行政决策上的发言权,公众依民主权利,通过各种形式反映社会生活中的问题,提出建议、主张。政府决策的民主化对于实现行政公开、提高政府公共政策对公民需求的回应、增强政府决策的透明度具有重要作用。政府除对传统的治安、工商、税收、国防、外交等方面的管理仍需依法加强,对于更多的公共卫生、文化教育、各种社会保障福利和社会发展方面的事务,在决策过程中应坚持社会需求的导向,尽可能地在法律允许范围内创造条件满足社会公众的有序参与,使得政府决策同公众意愿保持一致。同时,也能够最大程度地调动社会公众参与社会管理和公共服务的积极性。
(五)连续性原则
是指公共服务具有稳定性和可预期性,公众对公共服务的信赖利益受到保护,避免公共服务的中断或者剧烈起伏。为了保证公共服务的连续性,一是公共服务政策一旦确立下来就应在一定时期内起作用,尽可能保持稳定,不能“朝令夕改”,频繁变动。只有这样,公共服务才能发挥其应有作用。二是公共服务政策在保持连续性的同时,也应随着社会政治、经济、文化等各种条件的变化而适时进行调整。根据变化了的情况,及时修改和废止原有的公共服务政策,制定新的政策,并不违背连续性原则,如果不顾变化了的情况,硬要坚持过时的政策,只能脱离实际,无法实施,更谈不上保持政策的连续性。三是保持政策的稳定性,应注意制定政策的民主化和科学化,避免决策的轻率和过程的简单化。对于因经济社会发展、技术进步等原因需要重新界定服务范围或者改革服务模式时,应举行听证会广泛听取公众意见。四是政府应加强监管,建立公共服务运作畅通的保障机制。
(六)适应性原则
保持公共服务充满活力的一个重要方法就是不断调整公共服务的内涵和外延。应该做到:
第一,制定公共服务的目标和标准必须从国情出发,从当前的政治、经济、文化、历史传统以及风俗习惯等具体国情出发。制定公共服务的目标和标准必须经过深入的调查研究和充分周密的论证,搞好调查研究是做好公共服务的基础,要通过研究各种社会经济关系,从中找出规律性的东西。
第二,必须从公共服务的需要和可能出发,不断提高服务型政府的能力和水平,以适应社会公众不断增长的公共服务需求。公共服务必需以真实反映全国人民的意志和切实代表绝大多数人的利益为最高标准,要从全国大局出发,从社会主义现代化建设事业的大局出发,要求政府必须从国家、民族的整体和长远利益出发,做到正确对待和处理国家、集体和个人之间,中央和地方之间、地区之间和部门之间的利益关系。做到把重视和维护地方的、部门的、个人的和眼前的利益,同重视和维护国家的、集体的、别人的和长远的利益结合起来,防止割裂两者关系,片面强调一头的错误倾向和做法。
第三,我国公共模式和体系的建立和完善不能急于求成、一步到位,强化政府服务职能和提高公共服务水平是一个渐进的过程,是随着政府自身改革的进程和经济社会的发展而不断得到强化和提高的过程。
第四,建立公共服务的定期评查或评价机制,及时调整不相适应的环节和内容。
三、实现服务型政府法治化的路径选择
伴随经济全球化迅猛发展,西方国家在20世纪后半叶陆续进行一些行政法治改革。主要有三种类型:一是“新公共管理”的改革,这主要以英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰为代表。二是渐进式的行政管理改革,主要以欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等为典型。三是为争取行政合法性进行的改革,主要以南欧的半岛国家意大利、希腊为代表。这些变革涉及到行政组织(结构)、行政管理(政府管理和公共管理)、行政决策(政策制定)和公共利益(低成本和可选择性)等几方面。这些不同类型的行政法治改革实质就是围绕四个方面展开,即政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。我国服务型政府法治化改革应立足我国国情和现阶段实际,批判地借鉴上述行政法治改革的有益经验,重点处理好几方面关系。
(一)中央与地方
建设服务型政府,切实提高政府的公共服务能力,就需要构建能有效发挥政府公共服务职能的组织机构。目前,我国各级政府不仅在经济事务管理上存在条块分割问题,在社会事务的管理和公共服务的提供上也存在着中央与地方事权划分不甚合理的现象。在建设服务型政府过程中,如何正确处理中央与地方在事权划分和行使上的关系,关键是要根据经济社会发展需要,重新界定中央与地方在公共服务方面的职权范围,坚持统一性与多样性相结合,在保证中央政府的统一领导下,充分赋予地方政府提供公共物品、管理公共事务和应对突发事件的权限,并作出明确的法律规定。统一性是处理好中央与地方关系的前提和基础。多样性是处理好中央与地方关系的重要保障。具体而言,统一性主要体现在中央政府的作用和职能上,要求国内市场体系、全国税制、宏观经济管理、社会保障和收入分配、公共服务标准等必须是统一的。当前,需要根据国情进一步制定公共服务的最低标准并纳入法治轨道。同时还应根据公共需求和经济社会发展水平,分类制定公共服务标准,特别需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准,如城乡公共设施标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共安全标准、公共事业标准等,以便按照标准提供公共服务。多样性主要体现在地方政府的作用和职能上。各地方政府因性质、行政地位、政府权能和管辖范围等不同,其承担公共服务职能和实现方式会有相应区别。省级政府应注重履行政策法规制定和宏观管理职责,处理地方与中央以及兄弟省市的关系,协调市县间的关系,提供全省性的公共物品,管理全省性的公共事务。地市政府起承上启下作用,职责主要是统筹和协调。县、区、乡、镇的基础性和微观性决定了其政府的执行性和直接面向基层公众的条件。县级政府职责主要是结合区域实际,贯彻落实省政府的各项决策,处理与邻近市县的关系,负责提供辖区范围内的公共物品,促进区域经济社会全面协调发展。乡镇政府和城市中身为办事处的街道应更多地负责具体社会管理、公共服务、城市管理、市场监管等工作。
(二)政府与市场
政府管理与市场调节都是市场经济建设的手段,二者之间并非对立关系,而是一种功能互补关系。政府职能市场化,就是要处理好政府与市场之间的关系,将市场竞争机制引入公营部门。政府把以市场为导向的思想应用到政府的管理中去,重新规范市场。其目的就是为了充分发挥并协调好政府“看得见的手”与市场“看不见的手”作用。政府为市场运行预设一定规则,让市场在规则范围内运行。政府干预是为了防止市场失灵,但干预太多,又容易导致政府失灵。实践已经证明,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,能够刺激经济增长,提高经济效率。同时,也必须明确市场并不是万能的,市场也会失灵。市场本身存在着自发性、滞后性和盲目性。因此,在强调市场作用的同时,强调政府对市场的规制和服务作用也是尤为必要的。但也必须明确政府也不是全能的,政府作用必须界定在一定范围内。政府要从对市场事无巨细的微观管理转变为按照法律和规则行事的宏观调控和为市场服务上来。政府要积极培育各种市场,如生产资料市场、劳动力市场、资本市场等。同时政府要为市场制定一套规则,如市场主体资格规则、市场主体进入规则、市场竞争规则、市场运行规则、市场主体退出规则等。必须明确政府与市场的各自的职能范围,即市场提供效率,政府维持公平,坚持做到:不越位,决不要再把那些政府不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里,而应交由市场按经济规律调节;不缺位,该由政府管的事情就要把它管住、管好,而不能由市场调节,放任不管;不错位,政府不能既当“裁判员”又当“运动员”。同时,通过引入竞争促使市场主体多元化。随着政府管理方式的转变,政府与企业之间的关系也出现变化。政府之间、政府与企业之间从权力导向型关系转变为规则导向型关系,强调公平竞争,尊重市场经济价值规律,确保市场主体进行市场交换的连续性和自主性。政府行为将更多地体现为温和的、服务型的方式,政府将承担更多的服务职能。政府管理从被动式的消极行政方式转变为依法主动服务、积极行政的方式。
(三)政府与社会
改革开放前,中国社会的模式是政府与社会高度合一的社会管理模式。在这一模式下,政府力量很强,职能范围很广,政府的活动和控制几乎深入到社会生活的各个方面;而社会力量却相对弱小。政府集中占有社会资源,同时又为社会提供公共物品。社会组织不够发达,均处于依附于政府的地位,个人自觉参与程度低,被动的参与水平高。于是,社会的自我管理能力也就不断弱化、甚至丧失。表面上,这是政府的社会管理职能的越位,实际上,这却是政府的社会管理职能的缺位。由于政府的公共服务体系和公共服务机制尚不健全,公共服务能力和公共服务水平明显存在着地区失衡、城乡失衡的现象,无法满足公共产品和公共服务的社会需求。改革开放以来,伴随国家经济体制和政治体制改革的逐步展开,促进了社会变迁,社会公共事务也日益复杂多变。在这种情况下,仍遵循传统的行政管理模式,由政府大包大揽、完全承担这些复杂的事务是不现实的,没有必要的,也是其能力所不允许的。相反,服务型政府应是一个有限政府,政府应该放权、还权于社会,转变过去大包大揽的做法,代之以为社会服务的现代国家宏观干预和管理模式,让社会运用自身的力量来处理某些公共事务。社会组织能够弥补政府管理的不足,以及有些不宜由政府直接进行干预的事务。我国完全可以发挥社会组织的职能作用,事实上很多社会事务完全可以通过社会自律方式实现。政府把本来不该管而应由社会来管的事还给社会,从而更好地管好该管的事。在建设服务型政府的同时,要极力培育和扩大社会权力,调动各种社会力量的积极性,增强社会对政府权力的监督。建设服务型政府并不意味着政府的社会服务、社会责任范围的缩小。建设服务型政府,政府与社会之间关系也应该通过规则确定下来,从而真正实现政府对社会事务的管理是依规则行事,按照规则管理社会事务,同时也应建立一套机制保证政府制定规则的正义性与合法性。受转型时期一些因素影响,目前包括行业协会在内的社会组织还存在行政色彩,服务意识较为淡薄。建设服务型政府需要政府进一步放权,实现传统政府职能部分社会化改造,充分发挥社会组织的职能作用,鼓励和引导社会力量参与提供公共服务,建立以政府为主导的各种社会主体共同参与的公共服务供给体系,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。以使政府从纷繁的公务事项中解脱出来,专司政策制定与执行监督,可通过维持甚至缩减原有规模和财政开支,提供更多更好的公共服务,提升公共服务效率。
(四)服务与管制
建设服务型政府的重点和难点在于服务,服务型政府与管制型政府的区别也在于服务。因此,正确处理服务与管制的关系是建设服务型政府必须解决的一个重要理论问题。应当说,服务与管制之间不仅在字义上不同,在特定语境上也存在区别。在提及服务型政府与管制型政府时,显然此时的服务和管制是不同的。在管制型政府中,政府职能主要表现为对民众的管理和控制。即便如此,在管制型政府中,管制者为了统治的需要,也会为民众提供一些服务。但是,这种服务与服务型政府提供的服务存在着本质不同。具体来说,服务型政府提供什么样的服务、如何提供服务等是由公众的需求决定的,管制型政府提供的服务往往较少考虑公众的需求,政府提供什么样的服务、怎样提供服务是由政府自己决定的。服务型政府提供服务的目的在于满足最广大人民的根本利益;管制型政府提供服务是为了缓和政治和社会冲突,政府是为管制而服务,服务只是实现其管制目的的一个工具而已。同时,服务型政府的管制与管制型政府的管制也不同。服务型政府并非只讲服务而不要管制,并不排斥管制。相反,管制作为服务型政府更好地提供服务的一种补充手段必不可少,不过这是为服务而管制,而不像管制型政府那样把管制作为实现施政目的的主要手段甚至目的,为管制而管制。
在当前建设服务型政府时,应明确管制与服务是相辅相成的。管制的过程也是服务的过程,服务靠管制引导,管制靠服务落实,没有高水平的管制,就没有高质量的服务。不能一提及服务,就排斥管制。在我国社会主义初级阶段,存在着大量社会矛盾和问题,为解决这些矛盾和问题,构建社会主义和谐社会,需要政府在加强服务的同时,加强管制。当然,服务型政府的管制只是进行服务的一个补充和工具,只有当正常的市场和社会秩序可能或者已经遭到破坏时,政府才会实施管制。服务型政府进行管制的目的是为了更好地为社会公众服务,也就是通过对少数不法分子的管制而实现对绝大多数公民的服务。并且,服务型政府的管制也要受法律的严格控制,防止因为管制不当而侵害社会公众。
四、服务型政府法治化的司法回应
随着服务型政府法治化的推进,公民、法人或者其他组织对于公共产品和公共服务的需求在不能及时得到满足时,就会从对政府提供公共产品和公共服务的需求转变为对法院的司法需求,一些涉及政府服务的案件会被诉至法院。服务型政府法治化对行政诉讼也将产生重要影响,需要司法及时回应。
(一)关于涉及服务型政府法治化的案件性质及特点
服务型政府法治化要求政府提供公共服务、公共产品以及将社会管理纳入法治化。公民或者公众对政府提供的公共产品和公共服务不服向法院起诉的,总体而言,应该主要是行政诉讼案件。虽然其中会出现一些民事案件、刑事案件,但总体上应该是行政诉讼案件。此类案件大致有如下特征:
1. 案件涉及当事人的人数众多。
政府是面向社会公众提供公共服务和公共产品,因此,一旦引发诉讼,涉及到的当事人人数可能很多。如此,类似于公益诉讼的案件增多,群体性诉讼案件就可能成为涉及服务型政府案件的常态。
2. 案件政策性强。
由于政府提供公共服务和公共产品会依据大量的政策作出,一旦引发诉讼,一个案件就可能影响到政府对一个行业或者领域的政策调整。法院在裁判时,除了需要依据法律、法规,参考规章,还需要参考“那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”,也就是软法。
3. 权利保护的范围越来越大。
我国现行《行政诉讼法》主要保护当事人的人身权、财产权,虽然随着司法实践的推进,权利范围扩大到一些社会权利,但是目前来看还比较窄。随着服务型政府建设的推进,政府提供的公共服务和公共产品的品种和范围越来越多,公众的权利要求也会随之扩大,这样一来,就会有大量的社会权利纳入到司法保护范围。
4. 要求政府履行提供服务职责的案件会越来越多。
服务型政府要求政府向公众提供优质高效的社会服务,服务行政行为承担的为公众提供服务的职责也会纳入司法审查范围。公民、法人或者其他组织认为政府没有履行提供服务的职责或者对提供的服务不满意的,都可能向法院起诉,要求政府履行提供社会服务的职责。当然,对于政府是否具有提供社会服务的法定职责,是法院的审查的关键。
5. 司法审查标准会越来越高。
《行政诉讼法》的立法宗旨和目的是保护公民权利不受违法行政行为的侵害,并以此监督和支持行政机关依法行政。服务型政府是政府对自身开展的一场革命,政府将以更高的标准和更好的服务来满足公众的社会需求。公众不仅要求政府依法服务,也会要求政府提供更好的服务。这样一来,行政诉讼合法性审查标准也就不能完全满足服务型政府法治化的要求,人民法院在进行合法性审查的同时,也要对政府提供公共服务和公共产品的适当、合理进行审查。
(二)关于受案范围的调整和扩大
面对服务型政府法治化的发展趋势,现行《行政诉讼法》规定的受案范围显然较窄,特别是一些新类型、复杂案件的收案问题会成为法院经常遇到的问题。服务型政府在实施行政行为的方式上,逐步由主要采用行政处罚、行政强制等手段向行政奖励、行政允诺、行政合同、行政指导等手段的转换,准确及时地发布各种有关灾害、经济、社会的有价值的信息,服务于社会发展,法律授权或政府委托一些社会组织提供公共服务和社会管理。随着政府行为方式的变化,行政诉讼受案范围也会受到影响。
1. 行政奖励行为的可诉性。政府作出的行政奖励不符合相关要求,或者没有及时进行行政奖励的,当事人是可以向法院提起诉讼的。
2. 行政允诺行为的可诉性。政府对社会作出的公开允诺,基于信赖利益保护原则,政府没有按照事先允诺实施相关行为的,当事人可以向法院提起行政诉讼。
3. 行政合同行为的可诉性。行政合同行为具有“合同性”和“行政性”的两个特征,当事人对行政合同行为不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。
4. 行政指导行为的可诉性。一般情况下,不具有强制力的行政指导行为无可诉性,但如果指导行为具有强制力,对当事人的权利义务产生实际影响,当事人不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。
(三)关于服务型政府信息公开诉讼
随着服务型政府的推进,公众要求政府公开相关信息的案件会越来越多。《公开条例》第33条第2款规定,公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从该条款看,政府信息公开诉讼涉及的主要问题是:
1. 原告主体资格问题。
也就是哪些人有资格向法院提起政府信息公开行政诉讼。从审判实践看,有一部分案件就是因为原告主体不适格而裁定不予受理或者驳回起诉的。这里实际上涉及到申请政府信息公开的申请人范围问题。在实践中,有的申请人与申请公开的政府信息有直接的或间接的利害关系,有的申请人与申请公开的政府信息没有任何关系。申请人是特定人还是任何人,关系到法律对申请人范围的限制与否,也涉及到政府信息公开行政诉讼的原告主体资格。因此,这里的原告还是应当与行政机关在政府信息公开中的具体行政行为具有法律上的利害关系,否则就是主体不适格。
2. 受案范围问题。
从审判实践来看,主要涉及到几类案件:一是要求行政机关履行公开政府信息职责,行政机关拒绝履行职责的;二是认为行政机关依申请公开的信息侵犯其合法权益的;三是认为行政机关提供信息程序、方式不符合要求的;四是因行政机关在信息公开过程中侵犯其合法权益要求赔偿的;五是其他相关案件。从审判实践看,目前要求行政机关履行公开政府信息职责的案件数量占多数,其他类型案件相对较少。
3. 不予公开的政府信息的审查判断。
《公开条例》根据现行法律规定,将不予公开的政府信息的范围限定在以下三大类:国家秘密;商业秘密;个人隐私。法院在审理中,应对政府不予公开的信息是否属于上述三类信息进行审查。对于涉及国家秘密的信息,法院一般应当尊重行政机关的判断,但是对于行政机关仅以涉及国家秘密名义拒绝履行应当依法公开政府信息职责的,法院一般不予支持。在审理涉及国家秘密案件中,法院要注意庭审质证,防止泄密。对于涉及商业秘密和个人隐私的案件,法院需要按照《公开条例》第23条规定对是否书面征求了第三方意见以及第三方是否同意公开进行审查。《公开条例》规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见。”这是从权利保护的目的出发,对行政机关听取权利人陈述意见的义务作出规定。征求意见应当采用书面形式。《公开条例》规定:“第三方不同意公开的,不得公开。”法院也要对该类信息是否属于商业秘密、个人隐私进行判断。
(四)关于公共服务公益诉讼
目前在行政诉讼中还没有明确规定公益诉讼,从审判实践看,类似于公益诉讼的行政案件大量存在。随着服务型政府法治化步伐的加快,公共服务公益诉讼案件将会成为今后行政诉讼经常遇到的问题。对这些案件,目前法院在确定原告资格上比较棘手。行政公益诉讼问题研究的核心就是原告资格的确定。实践中,在类似于公益诉讼性质的行政诉讼中,如果起诉人没有主张自己的权利受到侵害,或者仅主张他人的合法权益或者公共利益受到侵害,则不具有原告资格。在确定这类诉讼的原告资格时,标准也不统一,主要有三种情况:
一是比较宽松的标准,即只要起诉人主张公共利益受到行政行为的侵害,便具有原告资格;
二是比较适中的标准,即起诉人在主张自己的权利受到侵害时,可以要求法院对与公益有关的问题一并审查;
三是比较严格的标准,即只有起诉人主张公共利益与自己的权益一致的情况下,才具有原告资格。
笔者认为,第二种比较适中的标准可能更容易推进和实施。按照这个标准,如果起诉人自身权益并未受到特定的损害,被诉具体行政行为损害的是其他不特定多数人的利益,此时由于起诉人与被诉具体行政行为之间不具有法律上的利害关系,就不具有原告资格;如果被诉具体行政行为给包括起诉人在内的许多人或者不特定的多数人造成了特定损害,此时由于起诉人与被诉具体行政行为之间具有法律上的利害关系,从而具有原告资格。
这里的“法律上的利害关系”应理解为“权利义务受到实际影响”,如何把握“权利义务受到实际影响”,笔者认为,应考虑我国目前的行政诉讼承受能力、国情以及司法现状,目前司法实践中可以把握两个要素:即法律权益要素与因果关系要素。判断起诉人是否具有原告主体资格,首先要从法律规定本身或者在法律无明文规定的情况下,探究法律规定的目的,以法律精神判断起诉人是否具有相关权益;其次在存在权益的情况下,判断权益是否受到损害以及这种损害与被诉具体行政行为是否具有因果关系。
当然,公益诉讼或类似公益诉讼性质的行政诉讼制度,在修改《行政诉讼法》时可适当考虑,在条件成熟情况下稳步推进。
贺荣，时任北京市高级人民法院党组副书记、副院长，现任司法部部长。