摘要:本文以十年来发表和出版的论文、报告和著作为基础，对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨，将有关讨论分为城镇化背景下的土地制度、土地制度的总体评价、土地产权制度改革的争议、土地征收制度的困局与破解、集体土地流转的逐步推进与其他重要问题等六大主题分别予以概述，试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议，希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。
关键词:城镇化；中国土地制度改革；土地产权制度；土地征收制度；集体土地流转
正如2012年12月中央经济工作会议提出的，2013年经济工作的主要任务是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。2013年7月9日，国务院总理李克强在广西再次发表重要讲话，要推进以人为核心的新型城镇化。城镇化是目前和未来中国发展的引擎和动力所在，城镇化有两大核心问题，一是土地的城镇化，二是人口的城镇化，这两大要素的城镇化对中国经济乃至政治、社会正在产生深远影响。新型城镇化强调以人为核心的城镇化，而土地制度的改革走向对城镇化之影响却依然巨大。近10年来围绕城镇化与土地制度改革形成了多学科、多主题，数量客观、内容丰富的研究成果。以土地和城镇化（或城市化）为主题关键词检索，根据国家图书馆的统计显示，10年来出版著作近40本，其中有一些是针对地方实践的探讨；有上百本著作涉及土地问题，虽然在书名中没有出现城镇化（或城市化），但是主题和具体内容与城镇化紧密联系。根据中国知网（cnki）的数据，10年来发表与此主题相关的论文600余篇。①[1]本文以10年来发表和出版的论文、报告和著作为基础，对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨，将有关讨论分为6大主题分别予以概述，试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议，希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。
一、城镇化背景下的土地制度
城镇化与土地制度的关系，是互相影响的关系，一方面，城镇化是土地制度变迁的背景和动力所在，目前中国众多与土地有关的现象、问题和困局，都是发生在城镇化的背景之下，我们无法脱离城镇化的背景单纯地讨论土地的问题，城镇化也是很多土地问题产生的原因，对土地制度的变革也起着推动作用；另一方面，土地是城镇化的关键要素之一，土地制度能否适应现实需要，相当程度上决定着城镇化的健康发展，决定着城镇化是真城镇化，还是伪城镇化或半城镇化，从这个意义上讲，土地制度有可能是城镇化的障碍，却也蕴含着因制度变革给城镇化带来的新能量和机遇。20年来，大量研究成果之所以密切关注城镇化与土地的问题，源于二者的不能匹配。从已经完成的城市化情况看，来自发改委的数据显示，1980年，中国城市建成区的总规模大约是5000平方公里。到了2010年，城市建成区总规模已经扩大到46000平方公里，城市建成区总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1亿9千多万人，2010年是6亿7千多万人，城市人口大约增加了2.5倍。也就是说，土地城镇化速度比人口城镇化速度快1倍。而此数据背后的原因是，进入城市的大量人口，并没有成为真正的城市人口。[2]
土地城镇化速度过快，与城市未能有效吸纳农民工有关，没有使得农民工真正转换为城市人口有关，也与土地制度自身的诸多问题有关。对此，学者从不同角度给出评价。周其仁认为，“近年城市化的加速，恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况下发生的……城市化加速伴随着利益冲突的加剧，提出了一个重大的两难性问题：不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？”[3]陆学艺认为，实现城乡一体化必须进行必要的社会体制改革，着力改革户籍制度、土地制度、财政体制。[4]陈锡文也认为，“目前的城镇化推进的路径和方式难以持续”，中国城镇化率的快速增长，依靠低成本的强力推进，包括土地和劳动力的低成本。[5]郑风田认为，新型城镇化应该打破目前的垄断征地政策，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，建立土地交易机制，使农民分享城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本。[6]周天勇认为，城市化是一种节约土地的再分配过程。城市化必然涉及土地资源的再分配，并且是一种节约土地的再分配。然而土地资源的有效再分配需要土地供给体制机制的创新和改革。[7][8]秋风认为，中国城市化存在着伪城市化和半城市化的问题，“要解决这个问题，最大的制度瓶颈就是土地制度问题”。②[9]
张千帆认为，解决中国问题应当坚持政府干预最小原则，“最突出的问题是城市化，在我们中国就变成了政府要征地”。[10]曲福田、田光明认为“城乡统筹的关键是让资源在城乡之间自由流动……土地是农民最主要的财产，土地产权制度也是农村的基础制度，在我国进入新的发展阶段，特别是在城乡统筹发展阶段，原有的土地产权制度安排已不适应当前的发展需求，迫切需要进行改革创新”。[11]刘松山则从法律角度认为，强征农民房屋和土地，将农民由农村赶到政府人为打造的城镇，大规模搞所谓工业化、城镇化，不是实现宪法序言提出的农业现代化的手段，损害和动摇了宪法确立的农村土地集体所有制地位以及农村统分结合的双层经营体制，侵犯了农民的土地承包经营权和宅基地用益物权等法定权利。[12]
正如黄小虎教授所言，“农民工”好比一根扁担，一头挑着城市化，一头挑着农业现代化。[13]城镇化问题其实也是两个头，一头是城镇的增加，人口和土地的城镇化，另一头是农村的发展，既包括农业的现代化，也包括农民的生活水平提高。③中共十七届三中全会的决定中写到：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”因此，对城镇化的研究既有对新建设城镇的关注，也必须有对农村现有问题的关注。“三农”问题的解决是城镇化的基础，蔡继明认为，解决“三农”问题的根本途径一方面是加快城市化进程，另一方面要加快土地流转，在鼓励农村剩余劳动力向城市转移的同时，促使农村土地的相对集中。舍此的一切努力都必然是治标不治本。[14]无论从任何一个角度讨论城镇化，都无法绕开土地制度的问题和改革。
本综述主要从以下几个方面关注城镇化中的土地问题：第一，城乡二元体系下的土地制度的总体评价和改革方向；第二，农村土地作为农民最主要的财产，兼负生产资料和生存保障功能，土地产权制度有待完善；第三，政府征收集体土地的利弊需要全面评析，农村土地征收制度亟待改革；第四，农村建设用地不能直接进入流通领域，与国有建设用地地位不平等，集体建设用地流转制度有待逐步推进；第五，现有土地管理体制和方法不能适应现实需要，有待完善。需要特别说明的是，关于城镇化和土地问题的研究是近10年来研究作为活跃的领域之一，形成了规模蔚为可观的成果，不少研究成果针对城镇化中的土地问题的某一方面进行了深入分析和周密论证，有一些研究成果是综合性、系统性地对土地问题展开了全面分析，如北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的《城市化背景下土地产权的实施和保护》研究报告、周其仁的《城乡中国》的系列文章④[15]和《土地制度改革与转变发展方式》（国务院发展研究中心研究丛书）、党国英的《关于土地制度改革若干难题的讨论》、曲福田的《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》、张千帆《城市化进程中的农民土地权利保障》、蒋省三、刘守英、李青的《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》、贺雪峰的《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》等专著，以及对地方试点实验分析总结的成果，如叶剑平、张有会《一样的土地，不一样的生活——从天津市东丽区土地综合整治的实践看中国城镇化》，还有盛洪、沈开举总主编的《土地制度研究》丛书等等。⑤本综述所介绍观点只是部分成果，所引用观点有些是某位学者的独到见解，也有些是众家已达成共识的观点，虽尽笔者所能，但囿于视野和精力所限，一定是挂一漏万，特别希望得到前辈和同仁的批评指正，使其更加丰富完整。
二、土地制度的总体评价
对我国土地制度的总体特征的评价，北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的判断具有代表性，即，“中国的土地政策的特征非常明显，这就是土地转用的国家垄断和政府管制，集体土地和国有土地、农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系”。土地政策有三根支柱：一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制，二是地方政府以各种方式加速农地征收和过度扩张城市，三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。[16]我国一直称实行的是世界上最严格的土地管理制度，土地管理之严，通过《土地管理法》所体现的主要是控制农业用地向非农业用地的转化，也就是土地用途的转化，目标是保护耕地。从原理上来讲，土地用途的管制应当是土地管理法最重要的内容之一，但是我国的《土地管理法》和实施条例以及一系列的规章和规范性
文件对包括土地用途管制在内的土地管理的定位和方法，主要是纵向的审批制度，其中最核心的是控制建设用地。⑥[17]北京天则经济研究所认为，“加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题，只能在错误的道路上越陷越深。[18]
财政部、国务院发展研究中心和世界银行《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》研究报告认为，在未来20年，中国土地政策的改革对整个经济改革的成功至关重要。[19]郑振源指出，过去保护耕地和控制建设用地的战略思路，应该改成节约利用土地，改变土地利用方式，集约利用土地，三保——保发展、保资源、保环境。[20]北京天则经济研究所认为，改革的方向是：放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。[21]
沈开举指出，问题的关键是我们没有采取真正意义上的规划管制，而“从目前世界上许多国家的通行做法来说，不管是集体土地、私人土地还是国有土地，必须要服从土地利用的规划，国有土地可以作为农业用地，也可以作为非农业用地，集体土地当然也可以这样做。问题是要付诸规划，这是我们国家今后土地制度在管理方面最重要的发展趋势”。[22]曲福田、田光明也结合城乡统筹和农地流转指出，区域空间布局与空间规划显得更为重要，应当在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场。将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。[23]郑振源进一步认为，解决现在的土地问题就是要解决好节约利用，土地资源必须通过市场配置而非计划方式。《土地管理法》的规划是计划经济的规划，规划也必须是市场配置在发挥作用。[24]
陈小君则对《土地管理法》的缺陷进行了全面分析，认为该法最薄弱的地方有三个：一是在该法初立时提出的建立最严格的土地（主要是农地）管理制度成效不显著；二是政府的“土地财政”偏好，导致农村集体土地财产权实现障碍重重；三是土地管理的法律责任体系极不完备。在修法时，应注意吸收民事法律规范，不能仅就土地行政管理法律关系予以规范，而排斥与其相关的土地民事关系。[25]
谢志岿、曹景钧认为要制度化地解决中国土地问题，必须建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因。土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权;土地征收和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。[26]
三、土地产权制度改革的争议
对我国土地所有权制度，特别是农村集体土地的所有权和使用权问题的讨论，其出发点主要是经济学上的产权理论，而对产权理论重视的原因则来源于经济学研究的结论，既有效地保护产权可以促进市场经济和社会的繁荣发展。蔡锦云指出，所有制意义上的产权会导致资源的无效配置，这一点已经被我国的经济实践所检验。需要借鉴西方产权理论，明晰产权，来促进资源包括土地资源的有效配置。[27]曲福田认为，城乡统筹要求产权能够交换，就要求产权是有效的，应该是建立在规范的法律基础和程序上的，保障具有可操作性的。也就是说，一方面是法律名义上的，另一方面是真实的、经济意义上能够得以实现的。[28]学界对土地产权制度改革的讨论由来已久，在土地所有制上采何种道路众说纷纭，其中私有化、国有化和在集体所有制的前提下改良的意见都有不少支持者，而参与这场大讨论提出各种意见的既有经济学家，也有法学、政治学、社会学等多学科的专家学者。学者总结主要有三种路径[29]：
第一种路径，主张土地私有化的意见。以杨小凯、秦晖、陈志武、文贯中、李再杨等学者为代表的观点认为，产权是中外土地制度运行的支柱，必须通过土地私有制的建立，实现土地资源的有效利用。杨小凯认为，中国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，土地私有化有两个最主要的标志：一是无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁。土地私有化后，政府可以收到可观的交易税和财产税。同时对土地的管理也容易纳入到法制化的轨道。[30]文贯中则认为，现行土地制度与市场机制相冲突，无法胜任城市化重任，主张走出这种困局的路径是回到党和政府在合作化问题上的一贯的自愿原则，实行土地国有，集体所有和私人所有的多元土地所有制。而允许农户土地私有是使中国走出现行严重过时的土地制度的惟一选择。但是，这不同于完全的土地私有化，不提倡对那些愿意选择集体化道路的农户实行强制性土地私有化，而是提倡尊重农户意愿，允许他们有退出目前的强制性土地集体所有制，携带土地单干，或进入其他非农行业的权利和自由。[31]
但是，以温铁军等为代表的一些学者也明确反对私有制，通过考察墨西哥、埃及和印度等国家的情况发现，资本主义的产业扩张与推进土地私有化的制度需求相结合导致这些国家的农村发生对抗性冲突，因此，如果“一旦以土地全面私有化推进土地兼并集中，那就不是贫民窟的问题了，而是暴力冲突”。而在像我国这样突出的人地（人口与资源）矛盾之下，短期完成工业化的原始积累，但农村仍然能够维持安定，靠的是地权的约束。按人口平均分配、按户占有产权，有效地稳住了本来就严重过剩的农民人口，使农村成为“人口池”或劳动力池，因此中国目前的土地所有制从制度经济学研究发展问题的角度来说，其作用是国家稳定。[32]杨成林、何自力也认为土地私有化在带来生产增益和经济绩效改善的同时，必将对中国产生重大的不利影响，将使中国爆发“马尔萨斯危机”的可能性处于不可控制的境地。另外，作为基础性制度安排的现有土地产权制度是中国特色经济发展模式的重要特征，是缓解经济危机失业压力的重要缓冲器。[33]因此，靠“土地私有化”解决农村问题是南辕北辙。[34]
第二种路径，主张农民永佃或永用的意见。从盛洪第一个提出“走向永佃制”，曲福田、张德元、刘凤芹、周天勇、李凤章等学者持此观点。颜运秋、王泽辉认为，“集体土地所有权问题如鲠在喉，是一个我们无法回避和无法绕过去的问题。所有权是主体对作为客体的物的支配的权利，是一切社会财产流转关系的前提，是物权法的起点，完善所有权制度较完善使用权制度更为重要”。[35]王卫国从民法的角度论证，认为土地管理法应当是以用益物权为中心的，依托于此，不断界定各种制度的设计，而这条道路正是英国式改良道路，也就是说，在一般性抽象地承认集体所有的前提之下，具体地界定农民各种用地权的内容，然后进行确权和流转，允许农民在用益权的基础上组成新的产权主体，“比如股份，逐渐把它的社会基础夯实，把社会功能进一步强化，这样人们就逐渐认识到，我们这个社会靠的是用益权。”[36]李凤章对集体土地所有权的形成史进行考察认为，集体土地所有权根本不是“弱权利”，而是“反权利”，是以“空权利”的方式来否定原有土地的私人所有权，本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。建议在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化，由国家依法建立统一的土地财产权。[37]周天勇更明确提出，农村土地国有化，并给以农民999年使用期的改革模式，是成本较低、动荡较小、易于操作和实行、效果较好的一种农村土地制度改革思路。[38]2008年中国人民大学和美国农村发展研究所组织的对17省份农村土地调查数据也显示，30年土地使用权不变政策的落实对农户土地投资、农地流转市场的发育以及农民地权稳定性的信心等具有显著影响。建议采取有力举措，如赋予农民土地的永久使用权，禁止土地调整并进行配套改革，立法给予农民更多决策权以解决征地难题等，以进一步提高农民地权稳定性，激励农民土地投资,加快农地流转，并促进城乡统筹发展。[39]叶剑平、田晨光于2011年6月-8月对17省农村土地权利情况调查数据，从制度分析的视角出发，再次详细考察我国农地确权、农地流转、农地征收等具体情况，并在诺斯模型的基础上提出优化当前产权结构和产权运行的政策建议。[40]
第三种路径，认为应当维持现有的农村土地集体所有制，并对其进行改良或者改革。虽然《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是“集体”如何界定，法律规定并不明确。因此，在实践中，对农村土地所有权的认识上都存在一定误区。[41]陈锡文、王小映、党国英、郑振源、张红宇、马晓河、赵峰、李竹转、李昌平、韩俊等大多数学者认为，在我国目前的经济社会环境中，集体所有可能更加适合并且有效，当然在具体方面的意见有所不同。贺雪峰在从维持经济不发达地区农民基本生存和生产的角度论证了农村集体所有权不可改变，认为“给农民更大的土地权利，可能不是保护了农民利益，而是损害了农民利益。农民更大的土地权利可能并不是提高了土地资源的配置效率，而是降低了土地资源的配置效率”。土地财政和地方政府据以加强基础设施建设是中国快速经济建设的原因，中国现行土地制度为中国经济增长尤其是城市发展提供了制度红利。而目前“当前土地制度讨论中存在种种有意无意的误导”。[42][43]
周其仁认为，集体化经济（collectivizationaleconomy）绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式。集体所有制与全民所有制的真正区别，在于国家支配和控制集体所有权，但并不对其控制后果负直接的财务责任。[44]蔡锦云也认为，农村集体土地所有权是国家所有权的一种。集体土地所有权一方面显示了土地的公有制性质，另一方面要纳人“私法”的范围内讨论和调整；集体土地所有权是一种特殊的共有权，应当根据历史上和现实中土地的占有情况，以及不同性质的集体土地，对集体土地所有权主体进行具体界定。在所有权客体方面，认为应当重新划分国有土地和集体土地的范围的原则、并在充分尊重历史划分的基础上，对目前的集体土地范围进行调整。[45]而陶然认为，我们改的不是集体所有制本身，是征地的范围和要不要政府单方面制订补偿的东西。[46]
以张曙光为代表的学者认为，从制度变迁的现实来看，产权是公有还是私有，是国家所有还是集体所有，并不是问题的实质和关键，重要的也许在于产权的实施能力。影响产权实施能力的因素很多，诸如传统习俗、同国的法律制度、直接控制和实施的方便程度、实施的规模，但是，最重要的也许是产权细分的状况和程度。从60年来中国的地权变迁经历的三个阶段：合作化时期、联产承包责任制时期和目前的土地规模流转阶段来看，由于产权细分，虽然尚未改变土地集体所有的名分，却大大扩展和提高了农户的产权实施能力，不同的权利主体各自拥有有限的产权，并按照各自的方式实施自己的权能，共同促进了生产的发展。产权细分之所以能够增强产权的实施能力，是因为产权细分的过程就是通过权利交易重新配置产权的过程，它会把产权配置给或者转移给能够最有效地使用它的主体。因而，这既是一个产权交易的市场过程，也是一个产权优化配置的过程。这一变化在很大程度上免除了人为的强制和行政的干预，回归了产权变迁和经济发展的大道。因此，现有的土地法律制度是以保护所有权为中心制定的，它适用于产权尚未分化的古典产权形态，而不适用于产权细分的现代产权形态，在《物权法》确认了土地承包权的用益物权性质以后，所有的土地立法都应当向着这个方向进行调整和修改。也就是说，要把现有的土地立法转变到以保护用益物权为中心的轨道上来。[47][48]高飞认为，农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民个人私有的一种折衷，但这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成其为一个完备而坚定的主体，实践证明这种假设不能够成立，我国农村土地制度改革必须纳入到物权化的轨道上来，而且要在期限上还原农村土地的本来价值。[49]周其仁也指出，把土地的转让权还给农民，不是要去推动农民马上卖地、卖光土地。转让权的含义是权利所有人在资源自用与转让之间有抉择的权利。所以，转让权越是得到法律的承认和保护，就越会被谨慎地使用。[50]
张千帆指出，“我确实觉得土地所有权问题并不是实质性最根本的问题”。他继而以加拿大的情况作为参照，认为必须要有实质制度保护，否则即使土地私有，也不能有效保护自己的财产所有权。[51]姜晓萍等也认为农民权利流失的根本原因不仅仅是农民权利的法定化不够，事实上更大的诱因在于缺乏农民权利保障的落实机制与农民权利受损后的救济机制。构建农村土地流转中的农民权利法定机制、权利实现机制、福利保障机制、农村新型社区治理机制、风险防范机制、权利救济机制等，是目前统筹城乡进程中化解社会矛盾，维护社会稳定的关键。[52]
在如何进一步完善农村集体所有制，学者们提出不少建设性意见。⑦温铁军等对山东长行村、广东草场村和山西霍家沟村先后自发地实行的体现社区内部“成员权”平等的社区股份合作制进行介绍，认为这些实践是实现了村庄内全体居民共享产业资本收益的、初次分配公平公正的社区内的财产制度创新，这样的制度创新才是值得推崇、符合国情的发展模式。[53]宋志红认为，完善集体土地所有权的主体制度，尤其是重塑“农民集体”主体，使其成为一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事主体，是完善集体土地所有权制度的关键。[54]程雪阳认为目前土地制度无法恢复到建国初期的农民土地私有制，那么重建高级社时期的以“按份共有”为特征的土地股份合作制是有可能的。[55]许可从征收补偿的角度进行论证，也认为土地共同所有权才能最终实现消除所有权模糊状态、增强农民讨价还价能力以及限制政府征收权使用的三重目标。[56]
此外，天则经济研究所研究发现，确权登记与交易成本有着密切的关系，在经济发达地区(如苏州)，由于确权交易成本过高，因而只能将部分产权留在公共领域；在经济快速发展地区(如成都)，确权登记加快城乡统筹的步伐。所以，区域间经济发展差异较大，产权制度的相关安排必然存在一定的差异性。[57]孙英、徐睿对成都市a城区产权改革中典型问题的剖析证明农村土地产权制度改革存在必然性，但是实践中也遇到困难，包括：第一，高速城市化区域情况复杂，产权改革面临众多具体繁杂的问题；第二，在确权后，由政府主导的高速城市化“后遗症”有可能爆发；第三，基层干部存在畏难情绪，担心产权改革会牵出城市化进程中的遗留问题；第四，高速城市化区域要开展产权改革，吸引居民积极参与的难度很大；第五，城市化过程中的“村改居”社区，集体土地所有权确给谁成为新的困惑。[58]
四、土地征收制度的困局与破解
土地征收⑧是行政主体出于公共利益的考虑通过法定程序征收公民、法人或其他组织的土地使其合法权益遭受到特别损害，而由国家承担补偿责任的法律制度，是各国合理利用土地资源、保护耕地、平衡宏观经济调控等重要制度。1982年国务院颁布的《国家建设征收土地条例》、1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》、1999年起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》构筑了目前我国土地征收制度。2004年宪法修正案第十条第三款明确规定，国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿。2004年《中华人民共和国土地管理法》相应作出修改。2007年实施的《物权法》第四十二条也明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在国有土地上房屋征收与补偿和集体土地征收问题上，形成了大批研究成果。⑨
城市征收房屋问题一定程度的解决。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，在城市国有土地上征收私人房屋所有权、收回国有土地使用权问题上，法律方面的障碍和缺陷得到很大程度的解决。在该条例通过前后，学界有大量研究成果，对《城市房屋拆迁管理条例》和城市房屋拆迁制度的运行情况展开分析，这些成果不仅对城市房屋征收问题具有直接的指导意义，对整个土地制度的完善和农村集体土地征收也有很重要的参考价值。如，冯玉军从法和经济学的角度探讨城市房屋拆迁制度的利弊得失,并结合相关典型案例对政府、开发商、被拆迁人的各自利益关系进行梳理,而对由物权法、土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法,特别是城市房屋拆迁管理条例等基本法律调整下的城市房屋拆迁问题进行博弈论和模式化的分析,对城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源展开分析,提出完善现行房屋拆迁制度的对策建议。[59]张千帆比较了美国和加拿大公有土地的所有权及其与使用权之间的关系，并描述了联邦土地所有权和政府土地使用权与管理权的法律轮廓。通过加拿大土地的“国王所有”观念，文章进一步提出了“名义性”土地所有权的宪法概念，并以此来解释1982年宪法第十条的“国家所有”条款。文章通过结构、历史和目的等解释方法论证，城市土地的“国家所有”只能是一种名义性所有权，并不触动土地使用权的实质，因而宪法第十条并未剥夺私人或企事业单位原先对城市土地的实际占有权与使用权。[60]湛中乐对国有土地使用权收回进行细致分析，认为应当划分我国土地使用权收回的类型，准确定位政府在土地使用权收回中的角色。认为公法上的土地使用权收回是指各级政府及其土地主管部门作为土地行政管理主体，基于公共利益的需要制裁违法违规用地明确土地产权等理由行使公权力收回土地使用权的行为。它的特点是：收回的形式可能是作出土地使用权收回决定书、行政处理决定书、行政处罚决定书等；收回的方式可能是单独收回土地使用权，也可能是在实施国有土地上房屋征收时一并收回土地使用权。[61]
集体土地征收的困局。我国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这就出现巨大的制度漏洞，也就是说政府垄断一级土地市场，事实上造成无论用地出于何种目的，建设用地只能由政府供应，必须由政府将农地征收转为非农地用于建设，其他方式根据目前法律规定都是不合法的。贺雪峰认为，因为土地价值不是来自其绝对价值，而是来自经济发展、城市扩张、制度安排。土地制度安排尤其是征地制度安排的根本问题是中国经济发展所产生剩余的分配问题。当前土地征收制度安排的一个特点是以土地财政的形式，将经济发展剩余主要用于城市基础设施建设和向中西部地区农民转移支付。当前的征地制度是推动中国经济快速发展的一个重要的基础制度。[62]因此，总体来讲，当前中国土地征收制度是合理的。
但是，绝大多数学者认为目前的征地模式存在诸多问题，难以为继。10[63]蔡锦云从土地所有权的角度考察了征收，认为征收（土地非农化）使得我国集体土地所有权出现我国所特有的“残缺”现象。各国普遍存在土地所有权“残缺”，也就是公法对其进行的限制，但是我国的不同是我国国家土地所有权可以通过各种法律途径对集体土地所有权进行渗透，集体土地所有权界定模糊，成为了国家土地所有权一种附庸。而正是集体土地所有权主体“缺位”导致了征地补偿过低和收益分配不公,集体土地所有权客体界定不清与权能缺失导致了土地征收程序不规范。[64]黄小虎对我国土地征收制度的历史进行了回顾和梳理，指出社会对征地制度改革的认识逐步深化，分析了社会发展变化中对“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有规定的认识变化，指出“对于过时的法律、制度和政策，现实生活总是要寻求突破”。主张应当允许集体建设用地进入市场，也就缩小了征地范围，属于征地制度改革的一个重要方面。[65]刘守英认为，现有的征地制度虽然简单快捷，但也带来很多后遗症，原住民并未获得土地增值收益。合理推进城镇化，必须对征地制度和土地增值收益分配做大的调整，理论上和政策上都要有所突破，需要明确农民工、原住民、政府如何获得、政府如何使用这部分收益，“而这中间会存在激烈的争论”。[66]政府通过征地垄断一级土地市场有一定好处，但是学者们的研究表明，这一制度安排也有明显弊端：
第一，政府征收土地代表着政府以土地作为要素和资源直接参与市场活动的经济发展模式，是计划经济思维方式和管制模式的继续。以秋风为代表的观点就认为，土地制度改革不光是土地制度本身，不光是调整政府部门的收益问题，还有调整中国经济增长方式问题。[67]天则经济研究所认为，“我国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策”。[68]曲福田认为，将集体土地进行征收这一过程的行政干预基本是脱离价格信号交易的。[69]
第二，政府征收土地实质上是城乡二元的继续，通过征地方式“剥夺”了农村和农民。11[70]2004年陈锡文就有介绍，当时全国约有3500万左右农民失去了他们赖以生存的土地，而且由于工业化、城镇化等原因，仅1979—2000年间，国家通过征地在地价上从农民那里就拿走了不低于20000亿元。[71]蔡继明也认为，改革开放前30年，通过工农业产品不等价交换即“剪刀差”，城市从农民那里拿走了大概6000亿元。改革开放这30年，我们又从农民那里拿走了3万亿元以上，主要是通过征地这个环节。大量征收农民的土地，支付给农民的补偿不过是土地价值的10%，另外90%被政府、开发商乃至贪官拿走了。[72]因此，国家依靠征地制度，从农村提取大量资金，用于发展工业和城市建设，工农关系和城乡关系没有发生变化，仍然是农业支持工业，农村支持城市。[73]
第三，土地征收是土地制度本身的重要问题，也是城镇化中的最关键部分，制度安排不当，对城镇化有重大损害。不少学者提出要警惕盲目城市化。[74]天则经济研究所认为，“通过这种方式实现的工业化仍然是传统的国家工业化，借此推进的城市化也是政府的城市化或者官员的城市化，而非农民和农村的城市化。这是城市化和工业化的扭曲”。[75]
第四，政府征收土地成为近年来矛盾纠纷最为集中的领域，行政复议、行政诉讼、信访和群体性事件中最大比例的就是征地拆迁。严金明认为，“目前的征地制度在一定程度上漠视了农民对于土地的权利,农民的土地财产权受到很大的歧视,使农民在对自己赖以生存的土地的支配上很少有发言权”。[76]于建嵘等学者的研究表明，违法征地、暴力征地屡见不鲜，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点。每一事件均具有重大的社会和政治影响，较以往一般农村纠纷，土地征收引发的纠纷冲突程度变得相对激烈，更具有对抗性和持久性。[77]
第五，土地征收与土地财政结合在一起，成为地方政府不可维持的经济发展模式。如蒋省三等认为，法律赋予地方政府对土地垄断权不仅成为地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。[78]但是，土地财政也代理诸多问题，地方政府对于土地财政的热衷和依赖使得中央的调控措施遭遇到了很大阻碍和瓶颈，不利于我国继续平稳较快地发展；激进的征地势必导致城市化的过快发展，产生严重的就业等民生问题；中国有18亿亩的耕地红线，随着征地范围的扩大，剩余土地资源变得稀缺，这就造成了高房价等一系列后续问题；一味地以牺牲资源为代价发展经济也与提倡的经济转型政策背道而驰。[79]
第六，土地征收背后是金融风险与危机。天则经济所的研究从金融风险的角度指出，基础设施建设投资每年高达数百亿元，银行贷款高达60%-70%，甚至更多，而这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款。政府征地发展经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。[80]
政府主导型城镇化和农民自住型城镇化。在城镇化过程中，征地方式代表着政府主导型的城镇化，而与之相对应的即农民自主的城镇化。刘守英通过对北京郑各庄的城市化过程进行了深入剖析，认为农民自主的城市化，即在不改变土地集体所有制性质的前提下，在规划前提下，农民集体一方面通过宅基地的商品化和资本化，发展房地产，将土地级差收益留在村庄，用于企业发展、村庄改造；另一方面通过土地的非农化发展第二三产业，推进农村的工业化和城市化。在政府主导的城市化越来越导致社会矛盾激化的情况下，应该研究农民自主城市化的经验、效果，客观评价它对中国农民参与城市化进程的重要意义。[81]除了郑各庄，刘守英还对北京的其他两种农村城市化模式展开研究，高碑店是政府以土地国有化、攫取土地级差收益为依托主导；郑各庄是农民以集体土地自主参与；北坞是以上两种方式的中间道路——政府主导、农民为主体。认为城市化必须进行土地制度和政策的创新。核心是实现农村集体土地和城市国有土地在规划和用途管制下的“同地、同价、同权”；让农民分享城市化进程中的土地级差收益；在城市规划中保留农民长期发展空间，以保障农民长远发展生计等。[82]汪晖、王兰兰、陶然的研究表明，与西方土地发展权转移中主要通过市场机制进行补偿不同，中国各个地区的土地发展权转移本质上还是在行政区域内由地方政府主导进行的，虽然从推进速度上比较高效，但也可能带来收入分配乃至社会和谐方面的一系列后果。[83]蔡继明等将政府征收土地和集体土地流转概括为两种城市化的模式，认为两种模式各有优点，但是也各有缺点，认为二者可以成为我国城市化公平竞争的两种模式，将有助于加速我国的城市化进程。即地方政府以土地国有化为杠杆，通过创办园区推进工业化，以城市规划控制（城市规划修编）和区划调整（县改市、市改区、村改居）加速推进城市化的过程。政府主导的城市化主要以财富生产为导向，以最大程度地聚集财富为目标，过度重视城市的生产功能与财富扩张，而排斥了农民的主动参与和对城市化成果的分享；农民自主型城市化是指乡镇村集体经济组织在集体土地上推进工业化，兴建具有城市功能的基础设施，开发房地产业，招商引资，进而使农村居民分享城市化成果的模式，这一模式是农民主动参与城市化并分享其成果的一种尝试。对于政府主导的城市化应强化其利益分享机制，而对于农民自主的城市化则要消除城乡二元结构的制度歧视。[84]
从此角度观察，是一种承认现实、另辟蹊径的做法，但是，目前的情况是如果土地管理法不修改，土地财政的格局没有变化，政府垄断土地一级市场，通过征收土地来推动城市化将进一步挤压农民自主城市化的空间，由于缺乏制度保障和产权激励，农民自主的城市化要与政府主导的城市化竞争必然带来激烈的利益冲突和社会动荡，半城市化与伪城市化成为无法逃脱的结局。因此，学术界更多的意见和看法是政府应当打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。张林江以社会学的视角对农村土地转让进行分析，得出了另外一种观察结论，即我国农村土地出现着“三权分立”的局面，国家依靠立法权和限制权来保证低成本征地，村集体依靠自治权和所有权强行带离全体村民意愿“卖地”渔利，村民则依靠对农地的法定经营权和实际控制权“卖地”以牟利。由此，国家强制性合意正在向契约合意转变，与现行法律相违背，但可能成为制度变革的诱致性因素。建议长远看，应当终止现行征地制度，变补偿性征收为市场交易。“当前，必须勇敢迈出第一步，让农民分享土地增值收益”。[85]天则经济研究所认为，第一，发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾，而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。第二，发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样，不同的做法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护。[86]
土地征收具体要素。在征收的三大要素，即征收的前提、征收补偿和征收程序，以及征收主体和征收纠纷解决机制等方面都有相当数量的研究成果。12
第一，政府在什么情况下可以征收土地，通说认为应当是公共利益，我国《宪法》、《物权法》等法律法规也规定必须是为了公共利益。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,应当“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。郑振源从土地利用总体规划的角度指出，市场机制不能有效地提供公共物品，需要政府直接介入公共物品的提供，因此在土地利用上，配置政府机关用地、国防用地、公益性基础设施用地和环保用地等“公共物品用地”是土地利用总体规划的任务。[87]学界关于何为公共利益的讨论，成果很多，如何将政府征收权限定在公共利益，也有很多建议。比如制定‘公共利益征地否定式目录”，明确规定营利性目的用地不得征收。[88]蔡乐渭认为,所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益，只要政府决定了，则征收不可避免。尽管国家也不断地对土地征收进行控制，但在“发展经济”的背景之下，控制并不是为了限制“公共利益”的滥用和保护私人权利，且其本身也是乏力且摇摆不定的。土地征收中公共利益的演变是由社会政治经济发展的“形势”所决定的。[89]王利明对征收中的公共利益问题进行了全面深入的分析和讨论，认为公共利益是启动征收征收程序的实质性要件,也是政府从事征收征收活动的最终目的之所在，必须正确把握公共利益的内涵、类型、标准等问题。公共利益概念具有不确定性、发展性、开放性、宽泛性、抽象性和模糊性，因此《物权法》回避了对公共利益的具体规定，可以通过类型化方式进一步明确，但是不可能也不必要通过反面排除的立法方式，更为重要的是将公共利益的判断纳入程序控制的范畴，当公共利益发生争议之后，应当通过司法机关来进行认定。法院在判断时“不能机械地套用类型化规则，简单地认为属于某一类型的情形就一定符合公共利益的标准”，而应当考虑价值性、多数人享有、比例原则和程序的正当性、公开参与性。[90]
第二，土地征收的补偿。朱道林对我国征收补偿的历史进行了回顾，认为从这一制度变迁过程可以发现，我国的征地制度是在公有制体系下的计划经济体制中形成的，这种配给式的征地补偿方式表现出许多弊端。[91]北京天则经济研究所的研究指出，“建设用地的供给政策。农地转用后的供地方式有划拨和出让两种方式。用于基础设施的划拨土地按原用途补偿，实际上是要被征地农民承担一部分基础设施建设成本，而出让土地也参照划拨土地按原用途补偿，则是剥夺了农地所有者分享土地转用的增值收益。这是现行土地问题日益严重的症结之所在”。[92]按照农用地的用途补偿不仅对农民的利益造成损害，而且对经济增长方式和经济结构造成严重影响，“由于建设用地的获得成本很低，激励了用地单位的多占和超占行为，由于农地转用的低成本和高收益，导致城市建城区超常扩张”。[93]汪晖和黄祖辉对两个具体案例的分析，发现政府建设工业园区一般是通过协议出让的方式供应工业土地，而协议达成的土地价格，一般与征地补偿加“三通一平”（或五通一平）成本持平，甚至更低，导致了工业用地低效率的扩张，也刺激了土地投机行为。[94]陶然的研究表明，中国目前的征地模式，是通过给农民地补偿，工业用地出让时又是亏本出让，各地区劣性竞争，导致开发区遍地。[95]
关于征收补偿应当适用何种原则。秋风认为，征收应当贯彻自愿交易优先原则，“英文的词含义就是征购，只不过是强制性购买，你仍然是购买，但是对方没有退出交易的权利，这才是强制性购买，但是很可能成交价格，按照公道的补偿价应该比市场价更高”。[96]目前对集体土地征收的补偿法律规定是按照原有用途，也就是农业用途给予补偿。这一补偿的理论来源是孙中山“产业为公”的理论，即涨价为公，郑振源评价认为“假如是市场经济的生产方式，就按照要素的贡献来得到收益，地主拿地租，工人拿工资，资本家拿利润，这是公平合理，等价交换”。13[97]蔡继明也认为，“给农民这么低的补偿，尤其是按照土地原有的用途给予补偿，这是非常荒唐的”。“公益性的征地应该按照市场价格，公共的利益应该由全社会公民来支付他的成本，而不应该由土地所有者，少数人来承担成本，而且应该让他们得到更高的好处，因为他放弃了自由选择的权利。”[98]陈柏峰认为，无论是以英国为典型的土地发展权（部分）国有制度，还是以美国为典型的土地发展权（定额私有）转让制度，都能保障基本公平，可防止少数人独享土地发展增益。我国的土地发展权国有模式不合理之处在于未能明确保障失地农民分享土地发展增益。[99]严金明则认为，对于征地中土地增值与收益分配问题,是“涨价归公”,还是“涨价归农”，不能走两个极端或者绝对化。土地增值分成社会公共增值与自身的投入增值,对于公共增值,它是土地使用外部效果的表现,应该归还给社会,而对于由于自身土地改良而增加的价值应该归土地所有者和使用者所有。将目前农地非农化过程所执行的“征收—出让”方式变为“征购—征税”方式，即采用“土地市场价格 土地增值税”的调节方式。也就是说,依法征地，采用市场机制,将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿，同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。[100]
在具体如何补偿的问题上，陈小君认为，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿机制。[101]朱道林还指出，全国范围内基本实行了按照“同地同价”原则的征地统一年产值标准或征地区片综合地价，既保障了被征地农民的利益，也保障了各种建设的用地需求，通过征地补偿标准公开化、前置化、公平化，化解了征地补偿过程中的许多直接经济矛盾。但是，近年来在实践中如何合理解决征地补偿与被征地农民社会保障之间的关系问题仍然有待解决。“土地换社保”的实质是让农民用自己的钱购买社保，也就是在社保问题上存在城乡差别；加之被征地农民对购买社会保障没有任何积极性，导致实际上社保方案难以落实。[102]陈莹、谭术魁、张安录对湖北省4市54村543户农户的问卷调查结果和83个征收案例进行分析，调查显示不论是公益性还是非公益性征收，补偿额度应依据农民受损程度来确定；73.64％的农民愿意接受公益性比非公益性土地征收补偿低的做法征收补偿额与征收后用途显著相关，还与耕地资源禀赋和劳动力比重相关。建议要区别对待公益性和非公益性征收补偿，严格界定公益性征收范围，给予公平合理补偿。对非公益性征收，要逐步建立城乡统一建设用地市场，补偿标准要涵盖经济和非经济损失，按照市场价格进行补偿。[103]申建平认为，宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权都应当纳入征地补偿的范围。[104]房绍坤、王洪平认为，应当明确房地一体征收、分别补偿制度，通过协议价购程序弱化征地强制性，构建征地无效与失效制度以遏制权力滥用，通过补偿方式创新构建起长效补偿机制，建立先补偿后腾地的事前补偿机制。[105]
有限的补偿款的发放问题也应当引起重视。李凤章的调查显示，1276份有效问卷中有1000人认为土地补偿纠纷的主要原因在于“补偿不是直接给权利人个人，而是给政府或者村委会，导致分配过程中大量截留”，占总数的78%。[106]因此，陈小君建议，应强调从立法和司法实践两个视角，重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权，重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制。[107]
第三，征收程序方面。史清华、晋洪涛、卓建伟对上海7村2281户农民的调查显示，征地对当地农民收入的负面影响并不显著，大部分被征地农户收入不降反升。研究发现，失地农民收入的上升源于三方面因素：多元的就业途径避免了失地失业现象，多源的财产收入扩大了农民增收渠道，多重的社会保障提供了重要收入来源。征地并不一定降低农民收入这一现象说明失地农民问题的产生另有根源。在现行征地程序安排下，农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取土地所有权人应有回报，才是引发失地农民问题的深层根源。因此，未来征地制度改革的一个重要方向就是要赋予农民完全的征地谈判权，实现程序公平。[108]章剑生对我国的征收程序进行梳理，通过个案对两审批、两公告、听证、裁决等征地程序依次展开分析，并提出完善建议，主张设立具有中立地位的地价评估委员会，并在征地程序中增加“听证告知”义务和“说明理由”义务。[109]学者们也强调公众参与在征收程序和规划中的重要作用。张千帆认为，从规划开始到征收决定，到最后补偿，所有链条必须要有公民参与。在所有原则中，公民参与是最重要的原则，一定要提前到规划第一步当中。如果可以做到公民参与，土地不需要私有化，也能够解决土地问题。否则即使土地私有化也解决不了问题。[110]朱芒对现行听证会制度中的“听证会的内涵”、“听证会的参与者”和“听证会的适用范围”三个事项进行分析，对“听取—参与”、“技术—利益”和“法定—裁量”三对关系之中认识公众参与的制度空间展开研究，认为在建立和完善城市规划的法律制度时，除了应该加强和扩大听取专家意见，使城市规划过程更加具有科学性之外，在听证会制度建设方面,如何能够广泛有效地听取并处理各种利益者所提出的意见更是当务之急。[111]吴志强等认为公众参与方式的选择需要考虑公众参与的目的、规划类型和工作效率三个主要方面，可选取公告、公众意见调研等非直接交流的公众参与方式，也可选择召开听证会、选举居民代表及招募规划志愿者等直接交流的公众参与方式。[112]第四，除了以上征收的三大要素，还有学者对征收主体进行了研究。蔡继明认为，对于公益性征地由政府单方面确定补偿的标准有失公允，一旦发生纠纷，又由政府裁决，或者同级政府，或者上一级政府，尤其追诉到国务院，无法进入行政裁决。因此，由国务院代表国家行使土地所有本身存在问题。“现有的法律是假定政府的所有行为都合理，这不对。政府的行为不可能都合理，所以由政府代表土地所有者，还不如交给人大，人大还有个广泛的代表性，还可以讨论”。[113]秋风认为，不应当将国家、政府和行政当局三个概念混淆和模糊使用，也就是把土地需用人和土地征收机关混淆在一起，以及把裁决机关都混淆在一起。“比如税务局要盖一个办公楼，土地的需用人就是税务局，而不是北京市人民政府。这时候申请土地征收，主体就应该是税务局，而不应该以北京市人民政府的名义”，北京市人民政府才可以作为行政复议机关，也就是纠纷的裁决机关处于中立的地位。而且“法院和土地管理局、房屋管理局、规划局，究竟什么关系，最后不是政府一揽子把问题全解决了，比如行政与人大，行政与法院之间的界限被完全混淆了。我们要把这划分清楚，这样能够使得政府在征收过程中保持一定的中立”。[114]王克稳认为我国集体土地征收涉及的权利人非常复杂，需要理论上的认真梳理，其法律地位也需要立法上的明确规定。[115]
第五，在土地征收纠纷的解决有权利救济上，也有很多研究成果。应松年、王静认为，整个救济渠道不畅通，基本处于无效运行状态，行政复议、行政诉讼和信访在征地纠纷中没有发挥应该发挥的作用，造成大量征地纠纷演变为持续不断的上访和群体性上访，一部分失地农民在状告无门的情况下，甚至以生命的代价对抗征地的不公平。[116]谭术魁、齐睿也认为中国征地冲突管理的关键在于改革当前农村纠纷解决机制，建议建立农村纠纷监控和甄别机制、健全多元纠纷解决机制和改革信访制度。[117]
五、集体土地流转的逐步推进
集体土地流转的问题是近年来土地问题讨论最为热烈的领域，[118]实践中出现的多种探索，与城镇化推进并行，也与政府征地形成对比和反差。集体土地的流转分为集体建设用地（农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地，包括宅基地）的流转问题，和农用地（即承包地）的流转。通过加速新型城镇化进程、户籍制度改革与农村土地制度改革的联动，为有条件的农村居民提供“传统农民身份”退出的自由选择权。在这些地区，有条件的农民可以自愿“双放弃”，即“放弃初始土地承包经营权（含自留地）”和“放弃宅基地使用权”，将其出售给国家（可以由市级政府代理），以获得现代社会保障体系中的社会保障账户。[119]
集体土地可否流转，能否进入市场。这一问题上一直有不同声音。[120]14一些意见认为发展土地市场和土地交易会造成土地过度集中，出现贫富分化，使农民失去生活保障，会造成土地浪费，会危及粮食安全。很多观察和研究都表明，现实中的隐形流转非常普遍，但法律却并没有赋予合理的使用权流转权能。[121]郑振源认为：建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场是推进土地资源配置方式和土地利用方式根本转变的重大战略举措。[122]秋风认为“城市也可以建在乡村的土地上”，像珠三角、长三角，已经出现了大量的城市，只有设立一个比较完整的乡村建设用地使用权，才能谈得上城乡统一的土地市场。所谓统一的土地市场主要是统一建设用地，你必须把乡村的建设用地的使用权很完整地予以规范。[123]曲福田、张曙光和北京天则经济研究所等学者都认为，随着城市化和工业化的发展，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现，尤其在经济发达地区，农村集体建设用地使用权以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转大量发生，集体建设用地隐性市场客观存在，与其隐性和非法流转，不如让集体建设用地直接进入市场。[124]农村集体经济组织和农民群众通过农地制度创新，自主进行农地转用，直接参与工业化和城市化过程。这种方式之所以能够实施，一方面是面对巨大的商机和创新激励，农民和集体对这一条款按照自己的理解加以解释和运用，另一方面是地方政府的默认、允许、支持和鼓励。虽然这一方式中有合法和非法两种，一时还很难分清。但却代表着农地制度和政策变迁的方向。[125]高圣平和刘守英对集体建设用地进入市场的现实与法律困境展开研究，认为，农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破,必须从根本上改变土地制度的二元性,实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款,制定规范集体建设用地进入市场的条文;充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利;改造农村集体所有制,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。[126]宋志红对集体建设用地使用权流转法律制度展开全面分析，不仅对历史、现状进行了细致描述，对必要性和可行性进行论证，提出集体土地所有权的完善是集体建设用提流转的前提，而且对完整的制度设计和相关配套制度的完善都提出了一系列建议。[127]
对地方集体建设用地流转的试验的评价。“从试验当中提取规范性的政策，这是我们党领导农村改革的重要经验”，也是理论研究服务和应用于实践的重要路径。学界对地方试验集体建设用地流转的情况作了深入调查研究。一些集体建设用地流转是在政府主导下完成的，如，天津的宅基地换房模式。叶剑平和张有会对天津东丽区土地综合整治情况进行了全面介绍和分析。[128]有的则是在村集体经济组织主导下完成的，通过旧村改造、自然村合并，节省出大量农村宅基地。村集体经济组织用这些节省出来的建设用地招商出租，包括房地产开发。还有的则是农民的自发行为，这其中包含两种，一种是城镇辐射型，即城市附近的农民“巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙，参与了土地要素的市场交易，把土地产权变成他们的永久物业，从而使农村融入城镇，耕地转为非农用地，农民变为市民和准市民，告别了原有的生产方式，创造着新的生活方式”。另一种是“乡村自主型，”看上去远离都市大工业的乡村居民，勿须背井离乡，也不必抛弃农业生产，就能加入工业化和市场化进程”。[129]刘卫柏等则将我国农村宅基地流转模式总结为村集体经济组织内部转让、外部转让、农户自由转让、地方政府主导转让等几种类型。[130]对于农村土地流转而自发建设为城市的模式，蔡继明等称之为农民自发型城市化，北方代表性的模式是北京的郑各庄自主城市化模式，而南方代表性的模式是江苏张家港永联村自主城市化模式。他们认为农村集体建设用地流转的试点证明城市规划的实施和集体土地产权完全可以相容。但集体土地的功能缺失仍然是当前农民自主城市化面临的主要制度障碍，国有土地和集体建设用地城乡一体化的地权制度，能从根本上解决城乡建设用地长期以来的结构失衡难题。[131]早在上世纪90年代就开始的所谓“以土地为中心的农村工业化模式”即广东南海的城镇化模式引发学界热议。这一模式是在大量外资和外地企业到当地投资设厂的情况下，县、乡两级政府除通过国家征地参与工业化和城市化外，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，对土地统一规划，然后以土地或厂房出租给企业使用，从而创造了以集体土地启动工业化的模式。傅晨认为，南海土地股份制“极有可能成为这些地区农地制度选择的普遍模式，并昭示着其他地区农地制度创新的前景”。[132]蒋省三、刘守英提出南海土地股份制可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害，有利于地方工业化，让农民分享工业化进程中的土地级差增值收益。[133]一些研究成果更将南海农村土地股份制视为第二个“小岗村”、国家征地制度改革的第三条路径，发达地区农地制度选择的普遍模式乃至农村改革的第二次飞跃。[134][135][136]但是，也有不少学者发现其中存在的问题。周其仁认为，南海股份经济分红微不足道的问题，强调南海实践的重要意义在于正式提出了集体非农建设用地的转让权或者集体非农建设用地合法进入土地市场的问题。[137]一些学者对此模式进行了实地调研，david和roy发现，南海实行土地股份制的真实目的是农地转用而非农地规模经营，其存在股权不可转让、政策不透明、农民参与不足等问题。[138]刘愿根据实地调查发现,尽管普遍施行土地股份制，南海农村区域发展不平衡特征明显，家庭经营和非公有制企业是农民主要的收入渠道，南海土地股份经济不仅收入渠道单一，而且农民股权收益水平低并遭遇代理人侵害。南海土地股份制的实质是以土地为主的农村资产再集体化，所以，在中国农村强制推行土地股份制可能是得不偿失的不可逆过程。[139]天则经济研究所的研究也认为，南海土地股份制的成功，其关键在于，在置换农民土地经营权的同时，既实现了农户的收益权，又保证了农民的成员权，既没有脱离集体所有制的基本框架和制度内涵，又保障了土地非农化后集体组织成员对土地增值收益的分红权。但是，这一模式强化了社区农民对土地成员权的观念，形成了股权的社区化倾向：即封闭性和福利性，违背了股权的基本属性，为进一步推进股权的资本化、社会化流转带来极为不利的影响。[140]
2003年以来，成都在城乡统筹目标下进行的土地制度改革可谓成都模式。即，在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时，利用城市化加速的难得机遇，释放级差土地收入的巨大能量，把本来属于农民的财产权利真正还给农民，并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地市场交易，形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。周其仁将其总结为“还权赋能”，认为成都模式，是主动调整土地政策、改革征地制度，适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额，逆转了城乡收入差距扩大的趋势。其改革增加了现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础，为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。[141][142]天津的主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安居问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题，从而将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。[143]江苏昆山的模式也是引起关注和讨论的模式，昆山利用了“复垦土地”——农村非农用地的增量；昆山也没有在全体农民中平分非农土地开发的收益，而仅仅通过村内非农用地的竞标租赁，由出价高者得地，然后自发、自愿组成投资合作组织，并完全承担向外资出租厂房设施的市场风险和收益。[144]昆山有三种农民合作社：富民合作社，农村土地股份合作社，社区股份合作社，入社农户占总农户的1/3，近1/4农户达到了政府提出的‘家家有股份”目标。昆山模式也是江浙沪区域的普遍做法。周其仁认为，这些模式“最重要的意义在于突破国家垄断农地转为非农用地市场，打破征地是农地转用的惟一合法途径，为形成与国家征地并行的市场化的农地转用机制准备了条件。”[145]
城乡建设用地增减挂钩的评价。近年来城乡建设用地增减挂钩的做法在各地风行，即地方政府在国家既定的建设用地指标之外，将城市周边的农业用地改变为建设用地，政府将其土地出让金的一部分用于偏远农村的旧村改造，使分散居住的农村居民集中到新建的楼群，而将节省出来的相应建设用地恢复为耕地。周其仁认为成都市城乡建设用地增减挂钩实现的基础是土地级差地租。蔡继明则认为“现行的增减挂钩，实质上是抽肥补瘦，把本属于拥有区位优势的城市周边土地所有者的土地级差地租部分无偿地转移给偏远地区土地的所有者，另外的大部分则转入政府手中。这显然是违背马克思的级差地租理论的”。在如何改革完善上，蔡继明主张增减挂钩未必一定要以国家征地的方式来实现，政府应当作出城乡统筹的土地规划，建设建设用地指标交易的平台，负责政策引导、信息服务和法律保护，让偏远地区的农村集体建设用地所有者与城市周边的土地所有者对市场将建设用地指标进行交易。[146]刘俊和张一鸣则认为，该制度具有相当的科学合理性，并且在我国当今建设用地短缺和集体土地使用低效的国情下有着重要的意义，不容轻易否定，应找准问题的症结，在技术上对该政策进行完善，包括建立科学的政绩考评体系，阻断地方政府通过增减挂钩制度追逐经济效益，通过土地确权，增加政府违法成本，提高农民话语权，依托载体、媒介，以便土地占补平衡时不触及土地所有权及使用权。[147]周立群等也认为在这个思路下，各地进行了很多探索是有益的，农村土地制度形成了一条从“宅基地换房”、“挂钩”项目到“地票”交易所的演进路径，未来的土地制度方向是集体农地入市转用模式加建设用地指标交易所机制。前一种机制用来解决城市近郊的土地城市化，侧重于区位租的分配。后一种机制用来控制建设用地总量，调节投资周期，解决城市远郊农村建设用地的闲置问题，侧重于指标费(管制租)的分配。[148]宋志红通过实地调研发现，重庆地票交易作为增减挂钩政策的延伸和创新，开辟了实现农村土地资产价值、城市反哺农村的新途径，具有重大的理论创新意义和较强的实践价值。但同时，这一制度在运行中也凸显出一些急待研究解决的问题，如地票交易的理论基础尚未厘清、运行机制有待改进优化，包括交易流程中的农民地位问题、交易方式和价格操控问题、地票落地的法律困境、地票持有人的权益问题和收益分配机制等，认为地票交易可能会带来经济发展的马太效应，并阻碍城乡统筹战略的实施。进而建议应当作好规划、预留农村发展用地，避免地票交易带来的马太效应；增减挂钩和地票交易都不应也无法取代农村建设用地流转这一根本改革方向，应当推行集体建设用地流转。[149]
“土地换社保”的质疑和讨论。曲福田和田光明的研究指出，两种农村土地承包经营权的流转或者说农村承包地产权改革的方式。一种是在以苏州为代表的经济发达地区。苏州农村承包地较少，早在2001年开始就推行集中耕种，兼业农户将承包地经营权交回集体，并获得一定土地收益。到2008年之后，基本形成一种放弃承包地承包经营权获得失地农民保障的基本做法，也有经营权换股权的方式。由于苏州农村居民的非农就业比例较高，农民放弃承包地后并不影响正常的收入来源，同时还获得着大量的集体资产的股份分红，因而社保换承包地产权的方式反而推进了农民就地市民化的进程。另一种是在成都为代表的欠发达地区，农民非农就业比重较低，农民放弃承包地后收入来源及就业存在问题。因此成都的做法有所不同，首先还是明晰产权，保障其拥有的财产权益，在自愿和自身条件允许的情况下才会允许农民放弃承包地获得社会保障。15[150]也正因为像成都这样的情况大量存在，不少学者认为，在土地仍然是农民生存保障的重要依托，土地的生存保障功能没有减轻的情况下，土地流转存在风险。比如迟福林认为，“现实的问题不在于流转不流转，而在于土地流转以后有没有办法保障农民的基本公共服务。在土地承担基本社会保障功能的前提下，土地成为农民安家立命的基本保障。如果基本公共服务供给短缺的问题不解决，农村土地的流转很有可能严重违背农民的意愿。也就是说，“土地换社保”不能作为一种制度安排。在农村基本公共服务供给严重不到位的情况下，农地大规模流转的社会风险很大。16[151]郑雄飞则从社会学角度解读“土地换社保”问题，认为二者的契合点是保护和发展人权，异质点在于资源属性的不完全同质和权利口径与责任主体的不同。进而对社保进行了分解，认为基本保障，如社会救助请求权、基本国民福利请求权和社会保险中的管理运行费或国民年金等，是农民基于其自身存在和公民权所拥有的天然权利，不可交换，“如果不加区分，通过地上权利束来置换基本社会保障待遇，无疑是对农民权利（包括公民权和村民权）的伤害”，不能混淆“补偿”和“保障”以逃避政府的责任；但补充保障，包括补充保险和补充福利可以换，能够利用地上权利及其资产收益来添置非基本保障利益，在农民自愿的前提下，利用耕地保护基金参加补充保障是值得提倡的。[152]黄小虎指出，农民是否愿意让渡承包经营权，有两个前提条件，一是脱离农业、农村，在城市里有稳定的非农就业和稳定的生活居住；二是享有基本的医疗、养老等社会保障。否则，农民就不愿彻底放弃土地（包括承包地和宅基地），因为那是他最后的退路和保障。[153]李忠斌、饶胤对贵州省黔南布依族苗族自治州的农村土地流转情况进行调查研究也验证了这一点。17[154]
农地流转的条件。学界指出，农地流转应当是自然而然的过程，是在坚持土地集体所有制前提下的自愿流转。陈锡文认为，在土地流转过程中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会，有更高的收入，有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程。[155]杨继瑞认为，在土地承包经营权市场化流转的过程中，政府及相关主体不仅要尊重农民的意愿和选择，而且要进一步细化农地合理流转的相应调控措施，避免出现“新失地农民”的社会风险，要防范土地承包经营权市场化流转后的农民失利、失地、失业与失所风险。此外，还存在一些不能回避的现实问题，诸如土地承包经营权流转的年期问题、土地承包经营权价格形成机制问题、集体土地所有权的实现问题、土地承包经营权流转后的风险问题。为了卓有成效地推进土地承包经营权的市场化流转，必须有针对性地探索并建立相应的制度安排，比如，“传统农民身份”的退出制度与“职业化农民”的进入制度。[156]也有学者从来法律角度进行分析，周建春认为，法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确规定，难以进行土地登记。流转后的集体建设用地权利不充分，土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现。[157]韩松认为应当将资本下乡和合作社限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产；采取严格的问责制度和严厉的责任追究制；允许集体建设用地使用权直接入市，改革城乡建设用地挂钩的政策，建立耕地复垦和耕地保护补偿制度。[158]迟福林进一步认为，现阶段农村土地流转不应仅仅以不改变集体土地性质、不改变土地用途为前提，更重要的是要以推进城乡基本公共服务均等化为前提条件。[159]
影响到农地流转的意愿和可能的因素。钱忠好认为，大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿。[160]陈锡文也认为，“只有产权清晰稳定，流转市场才能健康发育。这些年为什么流转市场发育不起来？很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。”[161]以天则经济研究所的观点为代表的很多学者认为，农地政策变化的方向基本上正确，是向着地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向迈进的，主要是加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护，并使之逐步变成一种可以主张的法定权利，农民对于农村集体和国家工作人员侵犯土地承包权而受到的损害能够得到法律救济和补偿。[162]产权明晰既是为了促进农地流转，也是为了保障农民出于自愿而流转土地，从而既促进了土地集约使用，也更加有利于耕地保护。因此，杨继瑞在探讨了大量流转的注意事项之外，指出“许多国家的经验证明，只要有完善的配套制度，特别是有公正的法制环境、有效的社会保障制度和医疗保险制度等公共产品与公共服务供应制度，农民才不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意彻底转出承包土地”。[163]
除了产权制度、社会保障等，在当前中国还有更为复杂的情况，比如家庭内部的分工和农户兼业化，比如农村稳定的因素等等，都对农地流转产生影响。钱忠好的研究表明，当非农就业机会出现后，农户是否流转土地及其家庭经营特征取决于家庭拥有的初始土地资源、家庭劳动者的劳动能力、农业与非农业的综合比较利益等。中国农村土地低流转率、农户兼业化是农户基于家庭收益最大化理性决策的必然结果。结果可能是：尽管存在家庭成员的非农就业，但并不发生土地流转，农户经营兼业化。在当今中国，由于农户,人均及户均土地资源有限、农户有着足够的农业劳动能力、农业经营有着相对较高的综合比较利益等，基于家庭收益最大化的考虑，农户决策的结果是：部分家庭成员非农就业，家庭成员内部分工，农户经营兼业化。这也是多年来尽管政府一直提倡农业规模经营，却迟迟未能实现预期政策目标的原因之所在。18[164][165]陈柏峰教授的研究从基层稳定的角度探讨了土地合作社的弊端，他分析认为：土地合作社是一个倒逼中农破产的市场机制。“可以说，中农破产，意味着党和国家在农村的稳定基础被抽空。在农村社会高度流动、农民群体及其利益高度分化的情况下，没有了中农，农村社会缺乏主导阶层，基层政府与农民就缺乏连接点，党和国家在农村最稳定的基础瓦解。”因此，他提出土地资本化应当符合集体所有制的性质，应当将利润为土地权利人公平享有，应当在集体成员身份没有实质改变的情况下，不使集体成员失去集体土地的基本保障。19[166]吴晓燕也认为，农村土地承包经营权流转对村庄治理的内容、能力、方向等都形成了冲击，并促动村庄治理模式的改变，包括由管理转向服务、由汲取转向给予、由被动转向主动、由分配转向契约，需要建立基层社会治理新机制。[167]
土地流转与农村公共服务的关系。学者从不同的角度作了阐释，观点基本是一致的。周天勇等研究表明，农民不放弃农地，而是交给亲友耕种，对集地流转是存在后顾之忧的，如果要使农民愿意将集体流转，必须解决生存保障。[168]迟福林认为，城乡统筹与土地是否作为农民的生存保障有着直接关系，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，限制了农民的选择，也限制了土地作为生产要素流动的功能，降低了土地资源配置的效率，降低了农民的消费预期，这一制度安排强化了城乡二元制度结构。新阶段统筹城乡发展的实质在于承认和保障农民的基本生存权和公平发展权，应当实现城乡基本公共服务均等化继续，从而弱化和尽快剥离农村土地的社会保障功能。[169]杨继瑞认为，土地承包经营权流转的年期问题、土地承包经营权价格形成机制问题、集体土地所有权的实现问题、土地承包经营权流转后的风险问题等不能回避，应当建立“传统农民身份”的退出制度与“职业化农民”的进入制度。[170]
农村集体流转的时机和条件。对此学者有不同意见。冯开文不认为土地聚集的新制度代表着农村土地制度创新的主流，土地制度应该按照既有的路径稳步前进，继续在家庭承包责任制基础上，农民自愿、自主、渐进、渐变的道路。未来的宅基地使用权流转，也应在农民自愿基础上，通过组建股份合作社等形式，自主地进行各项流转和增收。借此聚集力量，直到合作社能够自行建筑住房，自主完成集中居住或者进城居住等。[171]迟福林认为，在农村基本公共服务尚不到位的情况下，农村土地大规模流转的条件总体上说还不成熟。主张现阶段更重要的是要以推进城乡基本公共服务均等化为前提条件。实现城乡基本公共服务均等化是农村土地制度改革的关键因素，要将实现充分而有保障的土地使用权要与实现城乡基本公共服务均等化相结合。[172]张伟丽等则从多角度分析，也认为近期能够实施农村土地流转并兼顾社会、法律、政治、经济等各方面情况的理论和政策仍然不足。[173]蔡继明以重庆市和成都市农村集体建设用地流转的实践为样本展开分析，认为我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题：在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号；尽快修订与土地相关的法律法规；国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法。[174]
宅基地和小产权房问题。农村集体建设用地流转中目前突出的问题是宅基地问题。我国农村形成了“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无期限、无流动”的农村宅基地使用制度。由于农村宅基地使用权的流动限制和产权功能的弱化，低效闲置问题非常严重。当前城乡统筹进程中，农村宅基地通过“置换、挂钩”等方式进行空间置换，事实上变相的流转起来，村民在宅基地上建房，将其出租或者“出售”，即所谓小产权房。据国土资源部统计，在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形市场，流转的宅基地占比在10%至40%之间。[175]虽然根据目前的法律法规，小产权房由于宅基地不可流转存在合法性的质疑，但是，从统计数据来讲，小产权房无疑规模庞大，不可小视。对其如何处理，影响重大。学界也对此作了深入研究。张新宝、诸培新、曲福田、孙卫东、等不少学者从多个角度出发，探讨农村宅基地流转制度建立的合理性与必要性。[176]张新宝等认为，农村宅基地流转在现实生活中已大量发生，屡禁不止，有其客观必然性和合理性，是农民、城里人、开发商和地方政府都能从中获得利益的事情。但缺少相应的法律政策支持，应当面对现实，放开、搞活、规范，因地制宜地推进农村宅基地流转，包括法律制度设计应允许农村宅基地入市流转，政策层面应允许宅基地流转形式多样化，操作层面应有严格的管理办法和措施。[177]国务院发展研究中心课题组认为，解决中国土地改革中出现问题的关键在于土地权利。应加强农民对农村土地的权利,消除农民在法律和经济上的弱势地位。加强农民对宅基地的权利,通过完善农村宅基地的法律与政策框架,规范农村宅基地转让的条件、程序、利益分配及产权。[178]陈小君、蒋省三指出，应在立法模式的选择、用途的法律管制、农民的无偿取得以及附条件退出机制等方面完善现行法律规定。[179]韩松也认为，应当完善关于农民房屋转让的规定，允许房屋所有人与本集体共同对房屋和宅基作出处分，包括向城市人出卖房屋和宅基地，由集体取得建设用地（宅基地）的出让价值，由房屋所有人取得房屋的市场交换价值。[180]长子中提出的完善建议，包括对要求进城落户农民放弃宅基地的政策作修正；宅基地无论如何处置，都坚持依法、自愿、有偿的原则；建立农民房屋财产和宅基地使用权登记制度；建立宅基地使用权流转制度；建立宅基地有偿退出机制；建立规范的农村房屋抵押制度；建立合理的宅基地增值收益分配机制；保障农民对宅基地整理节约出的建设用地享有一定收益权；完善退出宅基地农民的社会保障、就业机制。[181]
六、其他重要问题
土地财政。土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动和利益分配关系，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获取收益，直接或间接增加财政支出能力的行为。城镇化中的土地问题如何化解，离不开对土地财政的探讨，学界对此有大量研究成果。土地财政主要包括四个方面，一是出让土地获取高额的土地出让收入,这是地方政府财政预算外收入最主要的来源,是对地方政府财政收入的重要补充。二是由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,成为地方财政预算内的支柱性收入。三是通过低价出让工业用地招商引资,并以此带动当地经济发展。四是土地抵押融资,进一步助推土地财政不断膨胀。[182]刘守英和蒋省三认为发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的“土地财政”；追求土地收益最大化及以土地抵押融资是政府储备土地的真实宗旨；新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动，土地经营存在诸多风险，继而提出保持健康城市化、谨防土地经营风险的建议。[183]谢安忆以实证的方法对2001—2009年中国土地财政与经济增长的实际关系进行研究，结果表明，中国的土地财政与经济增长存在较显著的相关关系，但也引发很多问题。[184]樊继达认为，分税制造成地方政府财力与事权非匹配、横向地方政府竞争驱动、公共需求扩张带来的服务支出压力、地方政府的寻租逐利主义等原因造成土地财政，土地财政对中国的影响是全方位、多方面的，土地财政的优点体现在增加地方政府可支配财力、地方形成“经营城市 招商引资”双轮驱动发展模式，既助推城市化、工业化进程，但是也成为阻挡发展方式转变的“高墙”，衍生巨大财政金融风险，失地农民问题凸显，部分群体难以共享发展成果，成为当前各种矛盾的集中所在。而治理土地财政必须跳出土地之外，通过推进公共经济体制改革，建立公共经济治理框架破解这一难题。[185]贾康和刘微认为“土地财政”这一带有贬义的词汇有失偏颇，明确提出政府依靠土地优化资源配置，把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题。有问题的是由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离、基本格局中主要构成因素畸重畸轻等问题。因此，应当从制度建设入手，以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构，完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制。[186]龙开胜在阐述土地财政构成的基础上，分析土地出让金和土地税这两类土地财政收入对土地违法的影响，从土地财政改革的角度提出土地违法治理政策调整的思路。[187]
土地管理。胡存智认为，在推进城镇化的进程中，我国国土开发空间约束更加凸显，土地的供需矛盾不断加剧。只有切实转变土地利用与管理方式，提高土地利用率，走节约集约用地之路，才能满足城镇化进程中各方面的用地需求。[188]周天勇认为政府在对土地进行管制中，既存在政府管制过度，也存在着政府土地管理失效。管制过度体现在征地审批权力的高度集中和涉地行政管理部门较多，如此高度集中的管理体制制约了土地资源的优化配置。管理失效体现各种违法用地现象法不责众，不了了之，土地审批腐败久治不绝等。政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，制约了土地资源的优化配置，加大了交易成本。[189]程雪阳认为目前土地之难题不仅在于土地财政，现行土地管理制度本身的缺陷对上述问题的出现和恶化负有同等重要的责任，并从“中央—地方”和“城市化—耕地保护”这两个视角来总结过去30年间中国土地管理的经验和教训。[190]
刘丽认为对国外国有土地管理的情况进行研究，认为成熟市场经济国家管理国有土地的经验主要包括制定专门的国有土地管理法律;制定国有土地管理的长期战略与短期计划;选择合理的国有土地经营管理方式;确定适当的国有土地资产收益方式;合理厘定国有土地管理职能与业务。主张尽快开展相关研究，明确国有土地代理人制度,收回由地方政府长期侵占的国有土地代理人权力地方政府对国有土地的权力应该被限定为行政管理权。[191]刘俊等通过对垫江县白家乡湖滨村在项目实施上的调查研究和实践，发现农民联户实施模式通过对纳入土地整理项目备选库的项目依条件进行筛选，选出基本符合条件的项目优先实施，在一定范围和程度上保障了土地整理的健康有序的发展，是对统筹城乡发展的现实体现。但目前农民联户实施模式还存在较多困难应当让农民在选址阶段、规划设计阶段、实施阶段、验收阶段和后期管理阶段的全面参与。[192]汪晖和陶然明确提出存在一个可作为诱致性制度变迁典型案例的土地发展权转移和交易的“浙江模式”，认为浙江土地发展权跨区交易中，县、市政府作为交易主体对土地发展权“权利束”的3个互补性要素分立地实现了市场化交易，在满足我国计划用地管理模式中“土地利用指标”、“基本农田保护”和“占补平衡”3个约束条件的前提下，不仅实现了建设用地资源利用的跨区域有效配置，也同时为省内欠发达地区补充了非常宝贵的财政资源，主张在全国范围内推广“土地发展权转移和交易”的浙江模式。[193]还有学者对闲置土地收回[194]、土地管理体制的变革路径[195]、中央政府和地方政府在土地管理中的博弈[196]等问题展开了探讨。
土地储备。各地在围绕土地财政做文章的过程中，大多通过土地储备中心对土地的征收和释放进行调控，实践中运行模式有三种：以上海为代表的市场主导型运作模式，以杭州为代表的政府主导型运作模式，以武汉为代表的政府主导与市场调节相结合的模式。[197]尽管不少地方也通过了地方性法规对土地储备中心的法律地位予以明确，土地储备中心可以将集体土地征收，但是由于缺乏公共利益前提条件的限制，在项目尚不存在的情况下征收的土地按照土地原有用途也就是农业用途进行补偿，而在招拍挂土地使用权后的土地用途多转为收益更高的商业用途。土地储备中心成为政府垄断土地一级市场的蓄水池、中转站。王媛、贾生华将地方政府假定为一个垄断的开发商,从实物期权理论的视角来研究地方政府土地供应决策，采用杭州市的243宗地块样本,考察了土地供应时机的影响因素，发现市场不确定性提高1个标准差将使得土地供应的可能性降低42%，验证了地方政府供地行为符合实物期权规律,证明了中国城市土地储备制度使得地方政府可以通过决定土地供应时机而对土地市场施加影响。[198]北京天则经济研究所认为，土地储备是通过对存量建设用地的收购和收回来获取土地，以备建设之需，其增减变化必须严格限定于存量土地，而不应当征收集体土地。因此建议通过有关政策和法规对土地储备宗旨和目的、储备范围、机构设置、法人地位、储备贷款、抵押方式等做出相应规定。[199]崔建远对土地储备的法律依据进行了梳理，认为这一制度第一，改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。第二，使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。第三，不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。第四，土地储备制度激活了存量土地的利用价值，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。第五，促进土地保值、增值，加强土地资产管理。第六，有助于防范和化解金融风险。[200]王小映则认为土地收购储备也面临诸多问题：首先，政府对划拨土地使用者的土地补偿费用标准过低，则势必侵害被收购者的利益，造成划拨土地市场化秩序的混乱其次，面临公共选择难题，土地利用规划本身并没有提供人们真实地表达公共物品需求的渠道，也不能自动地调节各种公共物品供给的最优规模和成本，而且不意味着一定能够按照效率原则和公正原则加以执行；再次，城镇土地收购储备中地方政府目标发生偏离，很难保证地方政府按照公共利益最大化而不是土地收益最大化的原则来行使土地收购储备权力；第四，面临抵押融资与风险控制的问题。因此，建议应当统筹协调利益关系，维护土地市场化秩序的公平、公正；完善专门法律法规和操作性规范，严格规范政府行为；制定土地收购储备用地目录，限定其适用范围和条件；完善相关公共选择机制和监督机制，使土地收购储备更好地服务于公共利益；完善土地登记和地价评估体系，建立自我约束的风险管理机制。[201]杨璐璐以文献综述的形式对我国土地供应制度作了全面的资料汇总和分析，认为目前此方面的研究尚未形成主流，文献也显庞杂、学者分歧较多。在土地供给方式上无偿划拨和有偿出让并存，对于两种供给方式，学术界普遍认为有偿使用制度更优。[202]在供给渠道上土地储备和直接流转并存。在供给标准上，对不同的供应对象和不同土地来源的供应等方面存在双重标准。主张应当认识到土地的供给方式多样化不是主要问题，而关键是认识到土地供给既是政府为主导的土地“供给”，又是市场供需概念下的“供给”，核心问题是发挥政府宏观把握，整体协调与市场配置资源各自的优势极其二者之间的最优配合。[203]
土地规划。城镇化进程与土地规划息息相关，通过规划把握城镇化的方向、控制城镇化的速度，调整城镇化的偏差，是很多国家的经验做法。[204]郑振源认为，市场经济型的规划主要是发现多元的土地使用者在土地利用上的矛盾和冲突（土地利用问题）；在协调各方利益和科学预测的基础上，确定符合公共利益的土地利用方向（规划目标和指标）；制定弥补市场失灵、实现规划目标的引导、激励和约束的政策措施（实施规划的政策措施）。主张土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地的专项规划，要满足社会经济各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划目标。[205]张千帆也认为，城市化涉及的实质问题是合理的城乡规划与政府审批，而当前中国各地的城乡规划严重缺乏民主参与并带有极大的随意性。要保证规划与审批的合理性，必须通过民主立法和参与程序保障政府规划权的行使符合多数民意，并通过适当的司法审查机制保证规划目的与程序的合法性。[206]高平、蔡玉梅对国际土地利用规划模式，即日本模式（与国土规划并行）、英国模式（隶属城乡规划）、美国模式（与区域规划交织）、德国模式（隶属空间规划）展开比较研究，认为土地利用模式受到经济体制、行政体制、经济发展阶段和资源禀赋的影响，应当建立适合我国国情的土地利用模式。[207]程雪阳对荷兰的分区规划作了详细介绍，荷兰规划程序设计复杂、但效果很好，受到广泛好评，其以市场经济为基础，以规划管制为手段，强调公共参与，尊重司法和规划师队伍的独立、专业和权威性，来进行土地和房屋管理的模式应当引起重视。[208]
田莉以新制度经济学的产权分析视角，对控制性详细规划的本质——土地发展权进行了解析，指出控规是土地利益分配的重要工具，并提出转型期我国控规改进的思路，应是尊重土地发展权基础上的市场化，不仅要改变目前视控规成果为“终极蓝图”的做法，引进动态的“过程规划”，而且要注重建立和控规配套的政策体系，强调规划的实施和可操作性。[209]叶剑平也对政府主导型和农民自发型城市化的优劣进行比较，提供了德国巴伐利亚32年城市化的样本，认为其最关键的经验就是通过统一、公开、权威的空间发展规划，有效的公共治理与市场配合，大力倾斜的财政转移支付、交通、教育的投入，逐步实现城乡公共服务的均等化，也就是以公平效率为原则，城乡居民生活条件等值化为导向，引导公共投入和土地配置。[209]
注释：
①近年更多研究成果可参见：冯广京、林坚、胡振琪等（2013）。
②如果土地制度不顺其自然地处理，仍然采取征收的办法，那么小城镇、大城市会患上大城市的病，房价会涨起来，中间的农民仍然不能城市化，仍然会望城而兴叹，虽然城市离他们家只有几里地。这是很大的问题。”参见：秋风（2010）。
③学界对农村和土地的探讨二三十年来未曾停止，这一问题一直是热点问题，也是争议颇多的难点问题。有关学术会议不计其数，有些会议的主要内容以综述形式已经发表。比如，2008年3月22-23日北京“中国农村改革与发展研讨会”，《中国农村改革与发展30年：进程、经验及建议（上）（下）》，《经济研究参考》2008年第31、32期。2011年6月25-26日杭州“土地制度与发展”为主题的首届“浙大—科斯基金会‘制度与发展’国际研讨会”，阮建青：《中国农村土地制度的困境、实践与改革思路——“土地制度与发展”国际研讨会综述》，《中国农村经济》2011年第7期。2011年10月27—29日南昌“中国发展模式与农地制度创新国际学术研讨会”，杨华星：《近代以来的中国土地制度变革与社会转型———“中国发展模式与农地制度创新国际学术研讨会”述评》，《中国经济史研究》2012第1期。《土地利用规划要引导和促进新型城镇化的健康发展——“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”综述》，中国土地科学米乐m6平台官网，http：//www.chinalandscience.com.cn/cn/column/item152.shtml。
④研究成果中还有不少官员的总结和分析，如胡存智（2012）。
⑤盛洪、沈开举总主编：《土地制度研究》，有关专题论刊还有北京天则经济研究所：《中国制度变迁的案例研究-第八集-土地卷》，中国财政经济出版社2011年版。吴敬琏等：《洪范评论-第7辑-主题：征地与拆迁》，中国法制出版社2007年版。关于土地制度的著作还有很多，比如朱启臻，赵晨鸣主编：《农民为什么离开土地》，人民日报出版社2011年版。
⑥蔡继明认为，从未来的城市化水平看，2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，据估计需要增加1.5亿亩建设用地。而从耕地保护的目标看，18亿亩耕地红线是确保的，“这意味着未来11年实际可以增加的建设用地不足3000万亩，1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束”。参见：蔡继明（2009）。
⑦国有土地的产权制度研究成果对集体土地制度改革也有重要参考价值。参见王维洛：《1982年的一场无声无息的土地“革命”——中国的私有土地是如何国有化的》，《当代中国研究》2007年第4期。秋风：《城市土地国有的宪法条款扭曲中国城市化进程》，2009年9月4日。程雪阳：《公法视角下的中国国有土地产权制度》，《中国土地科学》2011年第3期。张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期。杨俊锋：《现行城市土地制度的来龙去脉》，《南方周末》2012年7月13日；华新民：《中国城市土地所有权的梳理和追问》，《东方早报》，2012年11月27日。周其仁：《城市土地国有是全盘土地国有的第一步》，《经济观察报》2012年10月22日。张睿：《82宪法中土地所有权条款的正当性基础——基于社会正义与市场经济理论的分析》，《法制与社会发展》2013年第2期。
⑧本综述中以及引述的文章中所有“征用”一词应当是“征收”。2004年十届全国人大二次会议通过宪法之前，我国只有“土地征收”的概念而没有“土地征收”的概念。实践中，既有改变所有权，将集体所有的土地转为国家所有，也有临时使用集体的土地，使用后再归还农村集体经济组织。2004年宪法修正案中明确将二者做了区分，把权属发生改变的成为土地征收，而把临时使用集体所有制土地的称为土地征收。但是，由于多年使用习惯所致，至今很多人包括不少学者都在使用“征用”，实属“征收”一词的误用，特此说明。
⑨主要有徐凤真等：《集体土地征收制度创新研究》，法律出版社2012年版。王顺祥：《中国征地制度变迁：驱动因素与制度供给》，中国大地出版社2011年版。王铁雄：《征收补偿与财产权保护研究》，中国法制出版社2011年版。王才亮：《房屋征收与拆迁》，北京大学出版社2011年版。邹爱华：《土地征收中的被征收人权利保护研究》，中国政法大学出版社2011年版。李慧中等：《征地利益论》，复旦大学出版社2011年版。房绍坤：《公益征收法研究》，中国人民大学出版社2011年版。蔡乐渭：《土地征收中的公共利益问题研究》，首都师范大学出版社2011年版。章彦英：《土地征收救济机制研究——以美国为参照系》，法律出版社2011年版。李建建等：《统筹城乡视野下的征地制度改革》，经济科学出版社2010年版。吴春燕：《土地征收法律制度研究》，光明日报出版社2009年版。潘嘉玮：《城市化进程中土地征收法律问题研究》，人民出版社2009年版。王坤等：《新中国土地征收制度研究》，社会科学文献出版社2009年版。房绍坤：《不动产征收法律制度纵论》，中国法制出版社2009年版。高汉：《集体产权下的中国农地征收问题研究》，上海人民出版社2009年版。邢益精：《宪法征收条款中公共利益要件之界定》，浙江大学出版社2008年版。鲍海君：《政策供给与制度安排：征地管制变迁的田野调查》，经济管理出版社2008年版。李国健：《中国被征地农民补偿安置研究》，中国海洋大学出版社2008年版。汪振江：《农村土地产权与征收补偿问题研究》，中国人民大学出版社2008年版。金伟峰：《行政征收征用补偿制度研究》，浙江大学出版社2007年版。沈开举：《征收、征用与补偿》，法律出版社2006年版。沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年版。
○10如，田莉对香港土地批租制进行研究认为，政府作为土地供应的垄断者，对导控城市的发展具有相当的灵活性,但对土地市场的干预，也带来一些问题，比如政府对土地供应的严格控制也造成地价居高不下，房地产市场的门槛过高，只有实力较强的开发商才能介入，大房地产商在相当程度上可控制地价与房价，直接削弱了政府在城市发展中的作用。主张大陆应加快对土地权益的研究及相关法律规章的修订,逐步建立起房地产年税体系，同时强化政府对土地市场的宏观调控能力及对土地市场需求的适应性。参见：田莉（2004）
○11有学者认为，“征地是剥夺、充公、没收的同义词。”参见：周其仁（2012）
○12对域外制度和经验的研究也构成土地征收研究的重要部分。如《法学》杂志2007年第8期“城市房屋拆迁该如何实现和谐”笔谈文章:林来梵:《城市房屋拆迁中的公共利益界定———中美“钉子户案”比较》;朱芒:《日本房屋征收制度的基本状况》;陈新民:《台湾房屋拆迁的一般处理规则》;米万英:《澳门征收制度的特色》;林峰:《土地征收与补偿:香港的经验》;胡锦光:《我国城市房屋拆迁中的法律问题———以北京酒仙桥拆迁案为例》。刘向民:《中美征收制度重要问题之比较》,载《中国法学》2007年第6期。沈开举、汪庆华:《土地征收、公共使用与公平补偿———评kelov.cityofnewlondon一案判决》,载《北大法律评论》2007年第2期。王静：《美国财产征收中的公共利益——从柯罗诉新伦敦市政府案说起》，《国家行政学院学报》2010年第3期。王静：《美国土地征收补偿的计算》，《国家行政学院学报》2008年第6期。胡光全:《美国行政征用补偿市场价值计算方法解读》,载《行政法学研究》2007年第3期。王静：《美国土地征收程序研究》，《公法研究》2011年第十辑。
○13郑振源（2010）指出，涨价归公理论，马克思、恩格斯都批判过。“恩格斯怎么批判呢？说取消区位地租，就等于取消地产。马克思也批评过。分配问题不是按照公平不公平来定的，而是按照生产方式定的。”
○14秦晖、党国英、叶健民、陈小君、张善贵、李昌平、李非、赵灵敏：《土地流转面面观》，《南风窗》2009年第8期。有关著作主要有张钧：《农村土地流转法律问题研究》，法律出版社2012年版。郑雄飞：《中国农村“土地换保障”的实践反思与理性建构》，上海三联出版社2012年版。杨劲：《农村土地资本化：基于资本、产权制度视角的研究》，广东人民出版社2011年版。郭贯成：《集体土地产权流转及其市场体系研究》，中国大地出版社2011年版。王忠林：《中国农村集体土地流转制度研究》，中国海洋大学出版社2011年版。朱重庆等：《中国农村土地流转的关键问题》，中国农业出版社2011年版。蒋晓玲等：《农村土地使用权流转法律问题研究》，法律出版社2011年版。戴伟娟：《城市化进程中农村土地流转问题研究》，上海社会科学院出版社2011年版。徐勇等：《土地流转与乡村治理》，社会科学文献出版社2010年版。杨秋生：《土地赋能,创造村庄发展新空间》，中国农业出版社2010年版。胡亦琴：《农村土地市场化进程中的政府规制研究》，经济管理出版社2009年版。董栓成：《中国农村土地制度改革路径优化》，社会科学文献出版社2008年版。唐文金：《农户土地流转意愿与行为研究》，中国经济出版社2008年版。王克强等：《城市郊区集体土地价格形成机制与利益分配研究》，上海人民出版社2007年版。
○15苏州和成都两地做法不一，在作者看来是因为两地经济条件和发展阶段不同。“苏州的宅基地产权置换中更多的是偏重于以户籍为标准进行的置换和补偿。原因在于，如果苏州以确权的方式对农户宅基地使用权、房屋所有权进行界定，那么在之后的资源盘活以及政府进行空间格局的宏观调控时，交易成本将变得非常的高昂。一方面苏州的农房建筑大部分为楼房，造价成本较高；另一方面，随着城市化进一步蔓延，今后要进行置换就会是更加高额的土地补偿费用，政府将无法进行资源的空间配置和调整。而成都的经济发展阶段不存在以上的问题，因为成都的产权界定与今后的产权交易完全可以进行调整和控制。相反，成都的产权界定为农村的生活改善积累了资金”。
○16“农村基本公共服务供给严重短缺，由此明显增强了农村居民的预防性储蓄的倾向。在这种情况下，农村土地的社会保障功能实际上是在强化，而不是弱化，土地成为广大农民安家立命的基本保障。因此，土地流转面临着一定的经济社会风险，即失地农民不仅有一个中长期的经济风险，而且面临着失去社会保障的社会风险”。参见：迟福林（2009）。
○17学者的调查发现近年来民族地区呈现出土地流转规模加大、形式多样、范围不断拓宽等新特点，但在土地流转过程中存在产权不明晰、流转行为不规范、机制不健全、条件落后企业不愿投资等日益突出的问题。目前我国农地流转的最大影响因素是供给和需求双双不足。农民进城和转移就业空间小，农村富裕劳动力难以稳定转移。土地的双重功能，使农民不敢轻易放弃土地。可参见：李忠斌、饶胤（2011）。
○18商春荣,叶兰对广东、湖南两省9个村入户调查,也发现在落实了土地承包权长期化的村中,离土地进行最后调整时间越远,无地农民数量和有无地人口的农户数量越多,农民的土地调整意愿下降,农民越不愿意动地。无地农民的存在不是农户转入和转出土地的主要影响因素,在无地情况下，无地农民并非通过土地流转市场租入土地获得土地使用权，而是外出打工。参见：商春荣、,叶兰（2013）。
○19“农民将土地加入合作社，要获取高额租金和分红，这些土地规模经营要获取利润，就必须从事高效农业，而高效农业又不可能非常广泛，因此通过将土地资本化后转让给从事高效农业的公司或种田大户，从而致富的合作社就不可能很多。……一旦土地合作社无法按期履约还款，土地就将‘易主’，土地合作社可能无法继续维系，被抵押土地的农民的权益甚至生计等都存在问题，这会导致农民失地隐患，引发不安定因素。”参见：陈柏峰（2011）。
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王静，国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学部副教授、法学博士，研究方向：土地法与行政法。
来源：《甘肃行政学院学报》2013年第4期