随着城镇化的加快，人口的流动是大势所趋。改革开放使一些城市的非户籍人口急剧地膨胀，现在全国进城务工人员已经达到2.5亿，随迁子女的异地高考问题逐渐凸显，那么，如何解决进城务工人员子女平等接受教育、确保教育机会公平的问题？各省根据省情、教育发展情况出台了异地高考方案。可以说，异地高考走出了关键一步。有人说，北京、上海、广州的门槛高。也有人表示，门槛高无可指责，因为必须考虑城市对人口的承载能力。此外，异地高考也引发社会上对于高考移民、全国统一试卷的一些讨论。本报和中国教育新闻网日前邀请厦门大学教育研究院院长、长江学者特聘教授刘海峰，中国人民大学公共管理学院教师唐杰，北京高二学生家长赵琳，对异地高考这一话题进行深入讨论。
异地高考方案必须考虑城市承载能力
记者：许多专家认为，出台异地高考方案必须考虑城市的承载能力。请问三位嘉宾是如何看待这一问题的？
刘海峰：异地高考是中国教育目前最受社会关注的一个问题。教育改革有方方面面，但高考改革尤其重要和敏感，广受社会大众的关注，其中异地高考可以说是热点中的热点。这个问题牵涉到很多方面，不仅仅是考试问题，也不仅仅是教育问题，实际上是一个社会问题，非常复杂，可以说牵一发而动全身。
目前，全国绝大部分省市都已经出台了异地高考方案，但是各个省市之间的方案的差别很大，这有它必然的原因。因为像有的人口大省或者说考生特别多的省份，它本身也是流动人口输出的省份，在异地高考方面压力就非常小，异地高考方案可以早出台。有些省区或者直辖市，比如像北京、上海，或者像西藏、新疆或者有些边远地区的省区，这些省市都是我们讲的“高考洼地”。它们接受的流动人口和高考移民的指向是不一样的。所以，它们的异地高考方案当然也是大不一样。
不单单是交通状况，异地高考交通状况还牵涉到城市承载能力以及社会福利等问题，像北京、上海它们是特大城市或者超大城市人口的承载能力，交通问题只是一个方面，而北京跟上海相比尤其不同的一点是作为北方的缺水城市，水资源特别匮乏的情况下，人口控制是政府想极力控制的一个方面，但人口还是一再地突破，所以这方面是必须要考虑的情况，那么各地异地高考方案必然是不一样的。
唐杰：我觉得，目前关于嵌入在户籍制度里面的高考政策本质上肯定是不公平的，这个没有什么可质疑的。那么，教育部在主导推进这个异地高考实际上也是一种以公平为导向的改革，体现了当前破除双重二元结构这种户籍制度改革的渐进性，本质上是一种二代优先的政策。从这个角度来说，我觉得是有积极意义的，毕竟要解决社会不公平的问题不能停留在口头上，而应进入具体领域、进入到政策实践层面。
从实践上来说，现在推行进异地高考政策的难度其实不难预料。因为非户籍人口比例大、高考竞争又相对不那么激烈的地方，这些城市或者省份出台的政策肯定是趋于保守的，这个我们不难理解。关于从城市的承载能力问题角度来讲，像北京、上海这些城市当然会考虑得更多，因为真正推进这种政策的话，对这些城市的运行来说，冲击应该是最大的，而且这些城市居民对这个问题也非常敏感。但是，我认为这还不是一个本质性的问题。从长远来讲，真正的目标不是要实现所有的人都可以随意到某一个地方去高考，而是在任何一个地方都有一个平等的获得受到高等教育的机会，这个可能是最重要的。
赵琳：我感觉从异地高考这个事情来说，最大的根源实际上还是教育资源的不平衡。就是有一些一线城市，它可能相对教育资源比较丰厚一点，考生愿意去这些城市接受教育。但如果教育资源相对平均的话，这种异地流动、移民等现象肯定就会减少，所以解决这个问题的根本还是解决教育资源的均衡。
本地考生和进城务工人员子女两方利益怎样兼顾
记者：以前有一句话，就是“基础教育看上海，高等教育看北京”。应当说，北京的高等教育优质资源还是比较多的，所以北京的异地高考方案也是倍受关注。那么，我想讨论的第二个问题是，随着高等教育规模的扩大，高等教育利益相关者在增加，不同的利益群体有着不同的诉求，以及不同的价值取向。以北京为例，异地高考该如何兼顾北京考生和进城务工人员子女这两方的利益呢？各地出台了异地高考方案，在这个基础上教育部怎样调整招生计划，既增加进城务工人员上学校尤其上好学校的机会，同时本地常住人口上好学校不受影响？
刘海峰：你提出的问题是以北京为例，实际上现在集中的焦点还不单单是北京，我们讲的北上广（即北京、上海和广州），大家都比较关注。
以北京为例，兼顾当地考生和外地考生这种的利益，这个是一个两难的问题。在中国这么一个幅员辽阔、人口众多，各地的经济、文化和教育水平差距很大的一个国度里面，考试公平与区域公平的矛盾，我认为可以说是千古难题。考试公平是一切以考生的水平、才学或者成绩作为衡量决定学生是否能够选拔和录取；区域公平是指要兼顾不同地区的均衡，不能完全看考试成绩，而是兼顾区域的格局、教育状况来决定学生是否能录取。所以，这对矛盾不是现在才出现，而是千古难题。
如果完全看考试成绩，各个地区之间是很不平衡的，就可能有的地方是多年一个考生都考不上。你要考虑区域均衡的话，就要考虑有一部分指标或固定一部分指标给特定区域的考生，以前科举时代就是这样。现在是高考时代，中国是实行户籍制最严格的国度之一，两千多年前就有户籍制度了，到现在户籍制度虽然有所松动，但仍然是非常重要。对升学来讲，目前还是以户籍地作为报名的基本条件。如果全面放开，比如以北京为例，就会很多外地学生到北京来，因此会与本地考生形成利益冲突。
那么，怎么才能兼顾两方面的利益呢？我觉得同时兼顾很难，但总要部分考虑，比如说进城务工人员或者说实际上有些家长是白领，他们的子女也在北京接受了小学、中学教育后想要升学，他们在北京长期生活，而且有学籍，他只是没有户籍，这一部分人的升学要求非常强烈。无论是进城务工人员，还是其他企事业单位白领，他们为这个城市的发展做出很大贡献，如果他们的子女不能在这里就地参加高考，确实从情、理、法三方面来讲，都说不过去，应该解决这一部分人强烈的民意诉求。
但是，如果放开户籍政策，北京等城市的考生数就会增加很多，有相当部分的进城务工人员或者白领，他们的子女在这里要升学，如果政策不够严格的话，会有大量的人陆续跟来，该怎么解决这个问题，需要深入考虑。如果解决现有的考生，也不是绝对不可能的，但后面再跟进的话，怎么办？怎么来兼顾？我觉得，只能在相对平衡的情况下渐进放开，特别像北京和上海这样的城市，应循序渐进、逐步放开，但怎么制定政策，还要各个地方政府和相关的管理部门做出判断。
应当说，异地高考是很敏感的问题，比如说本地的考生和进城务工人员的子女之间的矛盾，可以说完全是对立的，如果大量照顾进城务工人员，就可能损害本地考生和家长的利益。从全局观的角度看，这增加了这一部分进城务工人员上学校尤其上好学校的机会，但又不能影响或者至少不要大面积地影响本地常驻人口，因为太大的影响肯定会引起激烈的反弹。
在这种情况下怎么调整？有些人提到这样的方案：比如进城务工人员，从某一省来北京的，今年在北京参加高考假设有1000人，录取了300人，是不是可以从该省调300个名额到北京来？当然，像河南这样的人口大省，而高水平大学的招生指标本来就很少，比如“985学校”或者“211工程”的大学招生数就很少，招生指标要调出来难度很大，但是教育部新增的指标怎么来调呢？从增量的部分进行调整和弥补，我觉得可以做到。
赵琳：我觉得所谓的这个利益冲突其实完全是一些发展的不均衡和一些政策存在问题造成的。相对于我们本地的考生来说，俗话说就是“躺着也中枪”，我们招谁惹谁了，好像我们突然成了占很大便宜的这种感觉。我周围有些朋友也是这样的，在北京很多年，现在面临孩子高考的问题。让孩子回老家上学，跟父母两地分离，这很不人道。但是，如果回老家考试，跟当地的教育情况不太匹配，升学也是很困难的。所以，对这些家长和孩子来说，真的是很困难，我也希望国家在这方面出一些比较好的政策力争妥善解决，因为这个事情老百姓无力去解决，我们只能希望能够有一个好的环境，让孩子能够好好上学、好好去考试，不要去考虑这么多，让学生不要受这些问题的干扰。
唐杰：刚才两位老师讲的很多观点我都认同。关于如何兼顾北京本地考生和外来务工人员子女的利益的问题，把这个问题稍微上升提升一点，就是当前面临的如何兼顾本地居民和外来常驻非户籍居民的公共福利的问题。这个兼顾的问题，刚才刘教授讲到“渐进性”，其实从政策的渐进角度讲，当前像上海等地所有出台异地高考方案的省份，其政策的渐进性就体现在条件准入上。条件准入也是户籍制度渐进改革的一种希望走的方向，也就是说不是原来的通过不再进行指标控制，而是只要满足条件就可以进来。各个地方如何设定条件实现准入的兼顾。
刚才刘教授讲到，像外来常住和长期居住就业的、为本地经济社会发展做出贡献的人口，当然应该保证他们的公共福利。那么，怎么兼顾包括短期内对本地居民利益的协调呢？我想，这个事情实际上涉及这样几个问题：首先，怎么来兼顾？应该让外地人口在获得本地居民公共福利这件事情上有稳定的所期待，让他们清楚地了解获得某种福利需要通过明白经过怎样的途径才能获得，相关准入条件必须稳定、清晰且政府对准入过程要有规范的管理。现在像北京、上海等很多城市就面临这方面的样一些问题。
从世界范围来看，接纳移民通常考虑两大问题最根本的就是两个，一个是居住，一个是就业。关于居住这个问题，北京以及很多城市都建立了所谓的“以房管人”的一些制度，以此希望对公民在北京居住的人口有一个实时的、动态的了解。但事实上，这个工作从基层来说、从调研结果来看说，很难在基层落实是没有落实的。也就是说，北京什么人住在哪这个信息在相当程度上没有摸清楚。当然目前很多外来人口也没有动力去主动登记，因为它于是也没有被纳入政府的管理体系。比如你在北京已经生活了15年，但是从政府记录的信息里面可能根本没有办法为你证明这一点。所以，我想，下一步要在居住登记管理这方面必须有新的制度创新，来形成政府对居住信息的有效管理。
推进异地高考，怎样避免高考移民现象
记者：推进异地高考的时候怎样避免高考移民现象的出现呢？
刘海峰：推行异地高考这个政策现在最大的问题就是，要怎么防止大量的高考移民跟进，特别是集中优质高等教育或者名牌大学的直辖市，还有主要是西北和西南的少数民族、边疆自治区，它们以前就是高考移民的目的地。我曾经在2004年就发表过文章谈过这个问题，西部地区高考移民的问题当时就很严重，十几年前已经很严重。现在中国出现了大范围的人口流动，就是你们刚才提到说有两亿五千万的农民工和其他的流动人口，因为高考移民或者说以参加竞争性考试为目的的这种移民自古就有，像科举时代冒籍的考生。但是这么大范围人口的流动以至于他们孩子的升学产生这样的问题，是我们这个时代才出现的，以前科举时代人口流动没有那么大。
要解决这部分流动人口子女受教育和升学问题这是必然的，不可能完全不解决。但是解决到什么程度？如果放得太开，高考移民就会接踵而来，但完全不放也不行，所以现在才会出台异地高考的方案。不管北京、上海的异地高考怎么被批，至少比原来完全没有还是有所进步吧。但是要怎么放开？这就是一个度的问题，放得太开，高考移民多了，人口和城市的承载量就根本无法负荷。但是不放开也不行，那么怎么放开？我讲是要因地制宜，各个地方根据自己的情况渐进地推行。
唐杰：这个问题是，怎么避免这些投机性的行为。从长远来看，最后达成的目标是，你在哪考试、考上某个大学的概率是差不多的，真正实现这种公平的时候就不存在移民不移民的问题。但是从短期来说，如果推进这些高考政策的话，也只能进行这样一种条件准入式的管理。现在要做的事情其实我刚才已经提到了，就是基础信息、基础人口信息，尤其是居住和就业这两个方面的管理。首先这些人员要进入到我们的管理体系里面来，这样才有可能防止我们说的为了高考这个目标而移民的状况。
赵琳：咱们中国人好像对子女教育的重视程度是全世界数一数二的，就是高考移民问题实际上很多大城市的人移民去国外，最大的考虑也是子女教育问题。所以我感觉高考移民是不可避免或者必然会出现的现象。包括很多现在大学毕业生，在考虑到哪个城市去就业的时候，可能也会想到今后子女受教育问题，所以这个问题不是那么好解决的。因为如果教育资源不均衡的话这是必然会出现的，所以我觉得根本问题还是解决教育资源的均衡问题，就是加大其他中小城市教育资源的投入。
异地高考正在倒逼户籍制度改革
记者：教育是一个综合的改革，在很多人看来，异地高考正在倒逼户籍制度改革。对于户籍制度改革，各位有什么建议？
刘海峰：现在异地高考的改革，表面上看好像是考试或者教育问题，实际上它是一个社会问题，特别是户籍管理的问题。如果你户籍管理跟进了，人口可以比较自由的流动，而且比较容易获得户籍，那么我们现在高考政策就不需要改变。反正你获得了户籍，那我就让你考。比如在北京住了三年五年，就可能取得户籍，那就没有什么异地高考问题。现在问题是，我们的户籍管理比较严格，有的在这里住了十几年，也有房，但还是不能拿到户籍，那样的话跟户籍挂钩就会造成很大问题。
现在因为社会大众高度关切异地高考，压力很大，这样必然把压力传导回户籍管理这边。户籍管理或者户籍制度不改革，那么社会大众的压力要压到那个地方。现在倒逼回去，就是户籍管理怎么与时俱进。不过，即使是这样，户籍改革还是会碰到大城市跟一般省区差别很大的问题，还会碰到资源、环境、交通的承载能力问题。但户籍又不可能放得太开，于是又是一个两难问题。
唐杰：首先，我个人比较赞同，因为现在户籍制度改革肯定是一个渐进的过程，但是它怎么样推进？要推进总要找一些实现一些关键性的突破不容易点，包括在现在总理现在都说的触碰动利益比触及碰灵魂还困难。但是实际上我们总要在改革当中寻找一些突破点、着力点，我个人是非常赞同从子女入学，也就是说小孩受教育权力这些方面寻求，作为一些突破的点。
其实，以前我发表的一篇文章也提到这样一种观点，就是可以户籍政策可以以社会公平为导向探索一些在一些政策上去探索“二代优先”政策来破除当前的双重二元结构。严格来讲，这种公平是一种家庭与家庭的公平，因为它是用父母居住就业换来小孩受教育的权利权力，这个在中国是有文化土壤的，我觉得是值得探索的。所以我觉得以像类似推进于这样一些，比如尤其可以从我们说的非户籍人口的这种第二代子女的入手，从他们受教育这种问题入手，来逐步地的剥离户籍上附着户口的公共福利，最终使走向户籍回归它本来的功能，也就是作为人口信息临时民事登记而不是跟公共福利挂钩。这应该是最终的是一种方向。
赵琳：作为北京的一个家长来说，户籍制度改革家长关心的是北京人生存质量和生存空间的问题。不光是交通问题，包括空气污染，包括就业，包括物价，都对北京生存造成很大的困扰，就是因为人口在无限增长，包括北京的孩子上学，像一个班起码都有四五十个孩子，以前是二三十个，那个时候的教育质量跟现在肯定不一样。所以，户籍改革也好，异地高考也好，我希望不要让北京人活得这么累、这么痛苦。
点评
改革是教育发展的强大动力，当前改革进入深水区、攻坚期，我们一定要以更大的政治勇气和智慧来深化教育改革，更加注意改革的系统性、整体性和协同性，坚持把改革力度、发展速度和社会可承受度结合起来。我们欣喜地看到，在考试招生制度改革方面，教育部提出今年要研究提出高考改革的总体目标和基本框架，各地要落实进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的方案，所以异地高考乃至整个高考改革无不体现了教育改革“敢啃硬骨头”这样一个坚定的信心。有信心，有勇气，有智慧，我们就能攻坚克难，不断前行！