【内容提要】 在深入理解相关政策文件的基础上，探讨教育系统管办评分离的政策含义。从服务公共性的视角看，政府的教育服务可以区分为基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务。从“两个清单”的角度看，政府行为可以分为必须作为、重点作为、委托作为和不须(直接)作为几种类型。从管办评的要义的角度看，认为今后的工作重点应放在三个层面：扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，改进和加强教育评估监测。
【关 键 词】公共服务/“权力清单”/“负面清单”/政府作为/省级统筹/学校办学自主权/学校内部治理
管办评分离是近期教育系统综合改革的重要主题。宏观政策意义上的“管办评分离”，主要源于2012年党的十八大报告的重要论述：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《三中全会决定》)颁布；2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《四中全会决定》)颁布。这两个决定相继就加快转变政府职能进行了具体部署，明确要求深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，加快事业单位分类改革。《三中全会决定》在部署深化教育领域综合改革时提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，集中反映了中央对教育系统综合改革和法治建设的高度重视和总体要求。本文拟从三个视角探讨教育系统管办评分离的政策含义。
一、服务公共性的分类与教育属性的分化
改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国以改善民生为重点的社会建设取得显著进步，但受制于社会主义初级阶段的基本国情，我国总体上还不能施行类似高收入国家那样的福利型社会政策。既然教育不宜笼统地被产业化，又不能完全由财政包揽下来，那么在服务分类框架内，就应按公益程度的大小作出合理划分。
世界银行在服务分类中主张“两分法”，即划定公共服务和非公共服务。近年来，我国在宏观政策层面逐渐采用“三分法”，即先切分公共服务和非公共服务，再将公共服务分为基本和非基本两类，这从“十一五”和“十二五”两个国民经济和社会发展的规划纲要文本中可以看得十分清楚。
一般而言，基本公共服务由公共财政全额负担，免费或基本免费提供，如义务教育和特殊教育；非基本公共服务由公共财政进行资助、补贴或购买，受益者分担适当成本，保持低收费水平，如学前教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育等非义务教育；非公共服务由民间资本经营，按成本或超成本收费，公共财政不介入，赢利(微利)选择多样化，如按市场机制运作的线上线下培训等。
服务公共性的认定，主要取决于宏观制度设计和公共财政能力。不同国家(地区)对服务公共性的认定会有明显的差异。从世界银行关于监管、付费、直接提供可以作为政府采用的三类干预方式看，法治政府或者服务型政府可以不强调服务提供方的性质，而是看重服务性质，由服务性质来确定政府选择何种政策手段，诸如鼓励提倡、直接资助、明令禁止、不禁止也不提倡等等。
对于教育系统，由于高收入、中等收入、低收入等不同群体的教育需求日趋多样化，所以我们应区分基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务的不同属性，对供需关系及其运作机制分别作出合理定位，尤其要清晰界定和准确选择政府的作为方式。
二、“两个清单”的制度化与政府作为方式的选择
《三中全会决定》明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”并且要求，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”《四中全会决定》进而强调，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”这是两次全会文件在深化改革和法治建设方面共同着力的一个重要节点。
“权力清单”(也有称“正面清单”、“责任清单”、“限制清单”等)和“负面清单”的制度化，正在成为我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设迈入新阶段的显著特征。从根本上讲，就是规范和约束公权力，保障和保护私权利。实行权力清单制度，如没有依法授权的，政府不得法外设定权力(越位)；凡权力清单规定应该作为的，不允许政府推诿扯皮和敷衍塞责(缺位)。实行负面清单制度，原指政府列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等清单，清单以外则“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资经营活动，目前正在拓展到经济以外的其他领域。政府将按权力清单精准定位在经济社会活动中应负的法定责任，减少行政审批项目，逐步向审批事项负面清单管理迈进，从以往多年延续的“几乎无限权责”政府，朝着“无法律无行政”的“有限权责法定”政府转变。从教育系统来看，上述宏观政策导向，必将厘清政府可以选择作为方式的边界：
1.必须作为
对基本公共教育服务，政府应依法全面负责并直接提供，主要通过财政向公办教育机构拨款，或者向需要资助的群体直接提供资助。如在免费义务教育和特殊教育方面负起更大的责任，促使城乡、区域、学校之间的义务教育逐步朝着均衡均等方向进展。即使在非义务教育阶段，对弱势地区和群体、国防建设和重大工程的人才队伍，也必须继续采取倾斜扶持政策。
2.重点作为
对非基本公共服务，政府依法承担有限责任，通过统筹常规拨款、专项资助和专门补贴等多种方式，将作为重点放在符合条件的处境不利群体中，以及市场机制不易调节的领域，如对非义务教育阶段的基础学科、边远艰苦行业人才需求等予以支持，同时继续动员企业和社会捐赠资助。
3.委托作为
对某些近乎全成本分担的非基本公共服务，政府可不直接提供或资助，而是通过授权、许可或托管、或视具体情况部分购买服务来提供服务。对其中政府应当作为但力不从心而社会需求尚好的某些领域，或出于提高效率的考虑，政府可依法委托和授权“第三方”社会组织运作。
4.不须(直接)作为
对绝大多数非公共服务，主要靠人力资源市场信号对供需关系进行调节，政府不承担直接资助和办学的责任，但必须建立健全准入标准和竞争规则，依法加强行政监管，并强化行业自律，对社会效益好的办学行为给予鼓励或奖励，对违法违规及失信行为进行惩戒处置。
由此可见，在我国现有条件下，基本公共教育服务的核心是义务教育；部分非基本公共教育服务，视其受益群体状况，也会按照基本公共服务来对待，确定不同的覆盖范围，安排不同的财政支持方式，以解决政府“越位(管了不该管、管不好的事情)”和“缺位(该管的事情不去管)”的问题。
三、教育系统管办评分离的要义与贯彻执行的重点
推进教育系统管办评分离，需要进一步明确各级政府的责任，规范学校办学行为，发挥社会参与作用，以法治思维和法治方式推进制度创新。今后贯彻执行的重点主要应放在以下三个层面。
1.扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权
这一要求的本质，在于坚持依法治教。按照“建设法治政府和服务型政府”的总方向，政府管理教育的职责和作用，将逐步转移到统筹规划、政策引导、监督管理、优化公共教育服务、维护教育公平秩序等方面。根据财权事权相对应的原则，明确省级政府统筹区域内各级各类教育发展的责任，调整教育结构和学校布局，促进资源共享和合理调配；重点促进基本公共服务均等化，推进学校与社区、行业企业的合作；完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度；合理确定各级各类学校办学条件、教师编制等标准，统筹推进教育综合改革，促进区域教育协作，支持和督促市(地)、县级政府发展管理好当地各类教育，为教育事业科学发展营造更好的政策环境。
扩大学校办学自主权，就是在推进中央向地方放权的基础上，进一步推动政府向学校放权。各级政府将更多地运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段，引导和支持学校发展，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应的责任。
2.立足建设现代学校制度，完善学校内部治理结构
中央在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中，已对“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度的内涵作出定义，并就构建政府、学校、社会之间的新型关系，落实和扩大学校办学自主权等提出重要思路，重点是围绕政府宏观“管学”、学校自主“办学”进行制度设计。鼓励各地、各学校积极开展试验试点，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。
《三中全会决定》要求完善学校内部治理结构，关键是坚持依法治校、加强章程建设，使每一所学校都能依法行使办学自主权和承担相应的责任。预计到2015年底，全国所有学校，特别是公办学校都将制定或修订符合法律规定、体现自身特色的章程，学校办学自主权也必须由规范的内部治理结构所决定。重点是完善学校科学民主决策机制和校务公开等制度，推进基层民主协商制度化，保障教职工参与管理和监督的民主权利，引导家长、社区和有关专业人士参与学校管理和监督，清晰确定学校内部决策、执行、监督各方的权责分工和运作程序。
3.强化国家教育督导，改进和加强教育评估监测
教育系统深入推进管办评分离，需要变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理。加强教育督导和评估监测，将是涉及教育系统公权力运行“有权必有责、用权受监督、违法必追究”制度建设的重要环节。国务院2012年审议通过了《教育督导条例》，成立国务院教育督导委员会，强化教育督导机构的相对独立性，并通过跨部门合作，促进教育决策、执行、监督全过程的协调。
今后，政府业务部门监督评价职能将调整到督导部门，建立各级各类教育督导评估制度，建设专兼职结合的督学队伍，坚持督政与督学并重、监督与指导并重，强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查，推行督学责任区制度，全面规范学校办学行为，建立督导检查结果公告制度和限期整改制度，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的新机制。委托社会组织开展教育评估监测的委托主体并不限于政府，在体制机制逐渐健全以后，教育督导机构、学校及联合体、媒体、企业、社区等，都可委托社会组织开展对教育的专项(专题)第三方评估监测。鼓励专门机构和社会中介机构评估监测教育质量，并适时将委托社会组织开展教育评估监测纳入政府购买服务的程序之中，进一步调动行业协会、专业学会、基金会等参与教育公共治理的积极性。