一、引言
加强法治工作队伍建设和创新法治人才培养机制的顶层设计和宏观决策，2014年10月中国共产党第十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称“决定”）已有非常明确的论断。权威部门和法学界对此也做出了进一步阐释或解读。可以预计，这些论断和阐释，将会影响甚至主导新一轮法学教育改革，成为有关部门和法学院校规划下一步工作的一个重要参考依据。现在的问题是，就创新法治人才培养机制这个命题来讲，谁去创新、怎样创新、在哪些重大节点上去创新，仅仅是“机制”方面的问题吗？有没有“体制”方面的问题，等等，无论《决定》，还是已有论述，基本还都停留在较抽象的原则层面，要么干脆没有涉及。本文拟就如何创新法治人才培养机制这个问题做一初步分析和探讨，首先辨析“法治人才”和“法治工作队伍”等相关概念，然后分析和评价我国法治人才培养体系和管理模式的现状和存在的问题，最后就如何创新法治人才培养机制问题提出若干初步意见和建议。
二、法治人才与法治工作队伍
对从事与法律有关的社会治理工作的人员的分类和指称，《决定》有一系列新的表述或提法，下面稍做归纳和梳理：
1、法治工作队伍
《决定》把从事法律工作的人员（队伍）统称为“法治工作队伍”，在《决定》第六部分共出现3次：“加强法治工作队伍建设。全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”这是一个引人注目的新提法，是从政治角度对从事法律工作的人员（队伍）提出来的一个概念。
2、法治专门队伍
这个概念在《决定》中出现4次——“建设高素质法治专门队伍”；“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”；“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”，和法治工作队伍一样，它也是一个新颖的提法。
从《决定》内容来看，“法治专门队伍”是“法治工作队伍”的一个重要组成部分，包括“立法队伍”、“行政执法队伍”、“司法队伍”，这是从实施法治的不同环节划分的，形象且容易记忆，从具体的职业类别看，主要包括立法工作者、法官、检察官、人民警察。
关于“行政执法队伍”，《决定》在“法治专门队伍”中并没有指明具体包括哪些行政执法人员，但在推进依法行政，建设法治政府部分指出来了，即“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域”，要求“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”，“有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。”
《决定》还特别提出“边疆地区、民族地区法治专门队伍”和“涉外法治人才队伍”这两个概念，这是相对一般或普通的法治工作队伍而言在特殊环境或条件从事法治工作的专门队伍。此外，从《决定》的内容精神来看，还可以把法治专门队伍分为队伍的“领导班子”和普通法治专门工作者两个方面。
可见，法治专门队伍这个概念的内涵十分丰富。
3、法律服务队伍
这个概念及其所包括的具体职业类别的名称已经使用了多年，但这次把它明确纳入到了“法治工作队伍”当中，使之成为“社会主义法治工作队伍”的一个重要组成部分，在《决定》中仅出现一次。按照《决定》，法律服务队伍包括：（1）律师；（2）公证员；（3）基层法律服务工作者；（4）人民调解员；（5）法律服务志愿者。其中律师又区分为“社会律师”、“公职律师”和“公司律师”等。《决定》要求，这三者应构建成为一支“优势互补、结构合理的律师队伍”。
4、法律顾问队伍
《决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这里所指的“法律顾问队伍”，是由政府法制机构人员、相关专家和律师三部分人员组成的。
5、法律职业
这一概念在改革开放以来的法学作品中经常使用，但在中共中央发布的正式文件中，这可能是第一次出现。《决定》中有四处使用了这一概念——“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。”（第四部分保证公正司法，提高司法公信力）“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。”（第六部分）
职业准入、职业资格考试、职业人员统一职前培训，均涉及构建我国法律职业制度或整合相关资源的重大关键问题，也是多年改革的一个难点。按此，2002年确立的国家统一司法考试制度，将改为“国家统一法律职业资格考试制度”，可见，这个概念的使用的意义不容忽视。根据《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（中办发厅字[2015]25号），法律职业明确界定为“具有共同的政治素质、业务能力、职业伦理和从业资格要求，专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。”担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。除此之外，对于从事法律法规起草的立法工作者、其他行政执法人员、法学教育研究人员，国家采取鼓励的政策，而非强制性取得职业资格。这是我国官方文件中首次对法律职业做出的一个完整、系统的规定。与现行取得司法考试资格的职业类别相比，范围有了扩大。
6、法学家和专家团队
《决定》指出：“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划，重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队，建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。”
7、法治人才及后备力量
《决定》中有两处使用了“法治人才”，一处是“法治人才及后备力量”，均是在法学教育语境下使用的：“创新法治人才培养机制”；“培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”；“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍”。
8、政法队伍
这个概念最为我们所熟悉，是自上世纪五十年代以来经常使用的一个概念，相关的还有“政法部门”、“政法院校”、“政法研究”等等，广义上包括公（安）检（察院）法（院）司（法行政）以及民政、国安等部门的人员，往往与法学教育研究部门相对称的实践部门。但《决定》有一个显著的变化，就是将这一概念限定在了各级党委的政法委。《决定》第七部分关于明确政法委的作用职能时指出：“各级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”，可见，它特指我国各级党委系统政法委的队伍，在《决定》中只出现这一次。
以上各个名称和提法，包括法治专门队伍、法律服务队伍、法律顾问队伍，还是法律职业、法学家和专家团队、法治人才及后备力量、政法队伍，实际上都统摄在了“法治工作队伍”这个大概念之中，只是因为从事法治工作的不同分工、实施法治工作的不同环节或在从事法治工作中所处的状况不同而有不同的名称，本质上都是社会主义法治工作队伍的组成部分，是实施依法治国战略部署和各项任务的国家治理队伍的一支重要力量。其共同的素质和职业要求是：忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律；人才评价标准体现在三个方面，一是思想政治素质，二是业务工作能力，三职业道德水准。
以上法治人才的分类和不同类别法治人才的素质和能力标准，为法学院校在新的历史条件下调整和确立法学教育改革的目标提供了重要依据。而实现这一目标的关键，在于改革和创新现有的法律人才培养的管理体制和机制。
三、法治人才培养体系与管理模式
字面上看，《决定》提出“创新法治人才培养机制”的任务，意味着现有的法治人才培养机制还存在问题，还不满足某种需要，有创新的必要。那么我国目前法治人才培养机制的现状如何？都存在哪些问题？
首先看国家教育主管部门的评价。在《创新法治人才培养机制》一文中，教育部袁贵仁部长对我国目前法治人才培养体系和管理模式做出如下概括和描述：
经过30多年的探索实践，我国已经建立了“以学位教育为主体、其他教育为补充，学历教育和在职培训进修相互衔接的法治人才培养体系，为法治领域输送了数以百万计的高素质专门人才。与此同时，初步形成了教育部门宏观管理、司法部门行业指导、教育行业协会自律管理、法学院自主管理‘四位一体’的管理体系，既有以法学理论传授为主的法学学术教育，又有具备行业特点的法学专业学位教育，还有贯穿于法律职业生涯的继续教育。高等法学教育坚持专业教育与通识教育并重、大众化教育兼顾精英教育理念，初步形成了法学教育、司法教育及法律职业之间的良性互动关系，培养造就了大批具有法律人格、法律知识和法律职业技能的专门人才。”
袁贵仁对法治人才培养机制的分析，涉及法治人才培养管理的四个机构，即教育部门、司法部门、教育行业协会和法学院，其职能分工分别是宏观管理、行业指导、自律管理、自主管理，并称之为“四位一体”。应该说，这个描述是比较罕见的，是第一次对我国法学教育管理体制的一个表述。然而对于这四部门间的关系及其定位是否符合法治人才培养的规律和特点，还有很大的探讨余地。正因此，表述中使用的是“初步形成”，很是勉强。
关于法治人才培养机制存在的问题，袁贵仁承认：
不同地区之间法学教育资源特别是师资配置仍不平衡，法学院校与法治实务部门协同育人机制不够完善，法学教育与司法考试、法律职业的衔接不够紧密，职业化与法律职业伦理教育的相互结合还不够到位，加强和改进中国特色社会主义法治人才培养工作需要进一步加大力度，创新法治人才培养机制刻不容缓。
这里指出的这些问题，包括资源分布不平衡的问题、理实脱节的问题、培养与考试和职业不衔接的问题、职业伦理训练不足的问题等等，都是符合当前的实际情况，也都是多年来法学教育界一直强烈呼吁改革的棘手问题。
除此之外，张文显教授分析了法治人才培养机制“不适应、很不符合”问题，在他看来，最大的不足就是中国特色社会主义法治理论教育的薄弱，致使“西方法治理论一度在教材和教学中占据了主导地位”，“没有牢固树立中国特色社会主义法治的道路自信和理论自觉，对西方法治模式和法治理论可能产生的负面影响和危害认识不足”；此外，还存在“培养模式相对单一，学生实践能力不强，应用型、复合型法律职业人才培养不足，国家急需的具有国际意识、国际视野、国际法律实务技能的高端法律人才奇缺”等问题。
张文显教授的分析，重点强调了法律教育的目标、方向的政治性问题，并未涉及法治人才培养机制问题。因为模式单一、学生实践能力弱、国际化程度低的问题，都是现象层面的问题，而非机理。法学界其他的一些相关讨论，也大都限于这个范畴。
我个人认为，法治人才培养机制的建立、改进和完善，必须建立在对法治人才培养规律和特点深入认识和把握的基础之上。法治人才的培养，既要符合法律职业的属性，也要符合一般人才培养的属性。溯自清末法制改革以来，对于法律人才培养工作的权能归属，一直存在不同争议，民国时期大体上保持着司法、教育两部交叉管理法学的局面。新中国成立后，比较注重和强调法律人才培养的教育属性，而忽视法律实务工作的规律和特点，导致法律职业和法律教育的长期脱节。世界上没有一个国家像我国这样，由教育部对法律人才的培养工作给予如此彻底的管控；也没有哪一个国家像我国这样，法律实务部门长期游离于法律人才培养活动之外。我们可以说是没有处理好法治人才培养的双重属性问题，但实际上在于部门利益垄断局面的维持，严重影响和制约了法治人才的培养。
习近平总书记有一段非常深刻、坦率和直白的表述：
180多项重要改革举措，都是涉及利益关系和权力格局调整的“硬骨头”。凡是这次写进决定的改革举措，都是我们看准了的事情，都是必须改的。这就需要我们拿出自我革新的勇气，一个一个问题解决，一项一项抓好落实。
法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的“一亩三分地”，拘泥于部门权限和利益，甚至在一些具体问题上讨价还价，必然是磕磕绊绊、难有作为。改革哪有不触动现有职能、权限、利益的？需要触动的就要敢于触动，各方面都要服从大局。各部门各方面一定要增强大局意识，自觉在大局下思考、在大局下行动，跳出部门框框，做到相互支持、相互配合。要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成效的标准。只要有利于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，有利于维护宪法和法律的权威，有利于维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定，不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移向前推进，决不能避重就轻、拣易怕难、互相推诿、久拖不决。
可以说，这个分析，指出了创新法治人才培养机制的难点，指出了问题的根子。
机制一般指有机体的构造、功能及其相互关系。社会学意义上的机制，通常理解为在正视事务各个部分存在的前提下，协调各个部分之间的关系以更好地发挥作用的具体运行方式。
试观举凡关系法学院校办学核心利益的各种重要资源，高校行政化地位的确定、经费投入、教师职称和各类招生比例规模、学位点授权，以及反映在高校评估指标体系中的各种名目繁多的评价指标，哪样不是高度控制在教育部？全国法学院校分别隶属于教育部等十多个中央部委和各地方政府，管理体制条块分割、分散封闭、严重混乱。特别是2000年将全国五所政法大学脱离司法部，并将其中的华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学划归地方政府管理后，弱化了三所高校传统的办学优势和学科专业特色，过去长期对区域的辐射和对全国的带动引领作用都受到极大限制，加剧了东西部法学教育资源分布上的差距。
关于法律人才培养活动的管理，当今世界发达国家基本是由司法机关领导和管理的。我国封建时代由“大理寺”或“刑部”等司法机关职掌，清末官制改革时曾有部（即学部，后来的教育部）院（大理院）之争，法政学堂数量因此失控，民国时期逐步演变为司法和教育两部交叉管理的模式。2000年高教体制改革时，普通高等法学院校几乎全部脱离了法治实践部门的管理，这是导致最近十多年来法学专业教育规模失控、结构失衡的一个重要原因。
法治人才培养体制和机制上缺乏实务部门的参与和引导。目前仅有法律硕士教育指导委员会有中央政法委、司法部、公安部、最高两院、全国律协等实务部门专家参与；教育部法学本科教学指导委员会成员，则完全由法学院校专家组成。虽然近年来教育部力图改变这一局面，与中央政法委联合推动实施“卓越法律人才培养计划”和“双千计划”，但由于资源的分散、法学院校领导体制上差异，加之中央政法部门缺乏推动工作的机制、平台和抓手，法治实践部门对法治人才培养的实质性参与还是十分有限的，主动引导亦无从谈起。
管理体制和人才培养机制不适应的问题表现很多，这里举两个突出的例子：
1、关于学位授权管理问题
这个问题直接涉及哪个法学院有资格培养什么学历、学位层次的法科学生的问题。我国的学位授权管理制度极其复杂，因为涉及不同层次人才的培养和高校身份和办学利益而显得极为重要。2008年前后在确定了我国学位授权点布局任务基本完成之后开始进行改革，核心是教育部继续对博士学位授权（包括授权单位和授权学科专业两者）实行严格的限额审批；硕士和学士学位授权则授权省级政府和部分特权学校。实际上，无论改革之前还是之后，我国的学位授权审批，从来不是合格审批，都是严格的限额审批。限额的标准由教育部独断，决策依据不透明，具有高度集权和专制色彩，评价审查的标准对于某些单科类高校（主要是除财经类以外的文科类高校）极为不利。一个地区是否需要、需要多少法科的博士、硕士或者本科人才，并不取决于行业、部门或市场，也不是学校，而是教育主管部门的决定。
目前存在的突出矛盾，一是学位授权点总量与地区、高校需求之间的矛盾，全国目前435个博士单位，一级博士点2933个，专业博士点108个。总量上看，总体布局已经完成，但学校需要仍然很大，那么如何解决适应需求、全局与局部的关系都是问题。第二个矛盾是研究生教育总规模与地区和学校的差异性，博士生北京72204，上海28840，江苏25091，而西藏15个，宁夏88，青海135。第三个矛盾是招生数量与培养质量。如博士生质量整体下滑的问题，招生计划的确定问题。
西北地区政法部门（包括法院、检察院、公安、司法行政、政法委等部门）的法学博士数量极少。教育部门对此并不了解，在实施宏观统筹管理过程中无法做出针对性判断。这难道没有机制的问题？
2、法律职业从业资格与法律教育的衔接问题
建立国家统一法律职业资格准入制度，是《决定》提出的一项重要任务。《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》等三个文件，从“深改”领导小组审议通过，到正式发布经过了将近半年的时间。这中间不同部门对文件关键字眼的斟酌推敲，显示了部门权力和利益分配问题的重大程度。教育部多年致力于法律硕士与司法考试职业资格的衔接，并设计了衔接的各种方式，但终不为司法行政部门轻易所动。问题的核心在于，开设法律硕士教育的审批权在教育部，司法行政部门并不掌控，既然如此，那么究竟哪个部门，教育还是司法考试主管部门来为某个法学院培养的法律硕士毕业生的质量负责呢？司法考试主管部门依据什么去为那些自己并不掌控的法学院校毕业生发放职业资格通行证呢？这难道不存在法治人才培养的体制、机制问题么？
四、创新法治人才培养机制必须统筹法学教育资源
《决定》关于“创新法治人才培养机制”，核心内容包括“全方位占领”、建设“三个体系”、统编专业核心教材并与司法考试挂钩、社会主义法治理论“三进”、双向交流与互聘、打造法学家和团队等许多重大问题。这其中真正涉及到法治人才培养机制的，只有“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划”这一句话。
袁贵仁指出了创新法治人才培养机制的三个关键环节，即思想政治建设首位、重点建设“三个体系”（理论体系、学科体系、课程体系）、培养优秀法治人才及后备力量，以及增强创新法治人才培养机制的三个条件保障，即教师是创新机制的核心，增强法治人才培养多方协作合力，强化法治人才培养的政策配套。这些意见富有启发性，对创新法治人才培养机制无疑具有重要的指导意义。
在师资方面，他表示要继续深入实施教育部会同中央政法委等六部门联合启动的高校与法律实务部门人员互聘“双千计划”。应该说在这一计划的倡导和示范下，法学院校和实务部门之间较过去有了明显的联系和交往，资源共享、互利共赢的成效也十分显著，是克服法学教育与法律职业界脱节的一个好办法。
关于增强多方协作合力，提出了法律硕士教育指导委员会构成单位的多元化制度设计。的确，法律硕士教指委自1995年成立时其，就由高校教师和法律实务主管部门共同构成，包括了中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、全国律师协会、公安部等部门的实务专家，这也是我国目前唯一的有法律实务部门人员参与的一个法律教育业务指导机构，而且法律硕士教指委秘书处也设在司法部。颇有教育、司法两大部门交叉管理法律人才培养之意，但教指委在培养法律人才工作中的积极作用还有待进一步加强。此外，还应看到的是，我国法律人才培养的另一个主体——法学本科人才的培养，教育部成立的法学本科教学指导委员会，目前仍纯由高校法学教师构成。
关于强化相关配套政策，涉及了人事制度改革、在职培训和终身教育体系构建、加强对口支援和平衡教育资源分局等方面。这些在过去高教改革举措方面已有种种尝试，但都存在着决策针对性不强、政策实施过程中应有的效益逐级递减、流于形式等问题。其中最大的干扰，就是所谓高等教育的主流或主体的思维方式支配决策的问题。
总体来讲，袁贵仁部长的创新机制方案，无疑都属于法学教育改革的重要任务，但囿于传统范畴，而无法取得根本性突破。
张文显教授提出“创新法治人才培养机制”的六项措施：一是全方位占领，二是建设“三个体系”，三是深入实施卓越法治人才培养计划，四是大力推进国际交流与合作，五是深化高等法学教育体系和管理体制改革，六是切实抓好法学教师队伍建设。他对于其中第五项措施的特别说明，显示了张文显教授独到的观察和根本性把握。他指出，实事求是地说，目前我国的法学教育管理体制很不适应培养高素质法律人才的需要，束缚着法学教育的改革发展。为此，要全面启动法学教育体系和管理体制改革，建立由中央政法委统一领导、由教育部、司法部、人事部、最高人民法院、最高人民检察院、中国法学会共同参与的法学教育改革领导小组，在调查研究的基础上，雷厉风行地出台法学教育改革的相关意见，报中央批准执行。这一点，切中机制问题的核心，是当前最需要破解的体制和机制的难点，是真正改革中国法学教育有价值的重要意见。
在此基础上，笔者认为，创新法治人才培养机制，必须统筹全国法学教育资源。具体意见有两条：
其一，强化法治工作领导部门对法治人才培养工作的指导和管理职能，成立由中央政法委、中编办、中组部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、教育部、人力资源与社会保障部、国务院法制局等部门组成的“国家法治人才工作协调领导小组”，统筹规划和调控全国的法学教育资源，统一领导全国法治人才的培养和使用工作，贯彻落实依法治国战略部署和各项任务。领导小组办公室可设在教育部。这个意见，和张文显的第五项建议完全一致。
其二，将传统的全国五所政法大学中的华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学统归教育部管理，与目前教育部所属的北京大学、中国人民大学、吉林大学、武汉大学等高校法学院一道，形成全国的法治人才培养示范基地。中国政法大学、华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学和中南财经政法大学是1950年代初期在整合全国法学教育资源基础上，按照全国大区均衡布局的思路创办的政法人才培养基地，示范性、引领性和辐射性极强，曾经隶属最高人民法院、司法部等政法部门领导，她们继承了新民主主义革命时期政法教育的优良传统，为新中国政权建设和民主法制建设做出过重要贡献，是为国家培养法治人才的宝贵资源，是创新法治人才培养机制、加强法治工作队伍建设的重要抓手。