摘要: 虽然意思表示源自私法，但由于行政优益权的嵌入以及公益与私益两个变量要素的衡量，此概念工具在行政协议中的适用范围、表现形态、运作规则等方面均有特殊性。遵循从协议成立到纠纷解决的演进过程，可将意思表示作为解构行政协议的理论线索。行政协议成立的基础是行政主体与相对人之间达成意思表示一致，此为行政优益权引导下形成的，该环节体现出独特的方式。行政协议成立后，尽管意思表示会拘束双方的履约行为，但行政优益权能够单方面截断此种效果。并且，意思表示不真实对行政协议效力的塑造亦有特殊之处。在作为纠纷解决主渠道的行政诉讼环节，除了探求意思表示真实性，法院还需应对合法性审查与意思自治的关系，在采用多元解释方法基础上，处理好意思表示真实性的举证责任分配、格式条款中行政优益权可能的不当影响、其他行政解释对意思表示的冲击等论题。
关键词: 行政协议 合同 民法典 行政优益权 意思表示
意思表示源自私法体系中的法律行为理论，现已成为民法领域的核心概念，如2020年5月颁布的《民法典》第一编第六章专门对此作出了详细规定。我国台湾地区民法学家王泽鉴认为，意思表示是“指将企图发生一定私法上效果的意思，表示于外部的行为。”[1]实际上，此概念工具并非私法自治之专属。近年来有部分学者对行政法上意思表示理论展开了系统研究，旨在揭示其对行政法领域的特殊功能。[2]其中，这在行政协议研究中体现得尤为明显。行政协议也被称为行政合同或行政契约，是服务行政与合作行政兴起背景下的产物，与传统行政法上“命令—服从”式的高权模式有所区别。意思表示作为合同制度的基石，在行政协议这类特殊合同中发挥着何种作用呢？行政协议中的意思表示与民事合同上的意思表示有不同之处吗？本文尝试将意思表示作为解构行政协议的理论线索，探讨其对行政协议法律体系的塑造功能。
一、意思表示作为解构行政协议的理论线索
（一）行政协议中意思表示特殊性的缘起
学界通说认为，行政协议兼具“行政性”与“合同性”的双重要件。尽管民法与行政法在基本构造上大相径庭，但此种差异不足以阻断意思表示在行政协议中生成的通道。并且，《民法典》总则编、合同编等各编内容中有160多个条款涉及行政法问题，民法典时代的行政法治面临新的发展契机。[3]行政协议乃行政法对民事合同内涵的部分吸收，是一种经“合同化”改造的特殊行政行为，故意思表示在其中不无适用空间。2019年12月10日最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议规定》”）并回答记者提问，据现场介绍可知，该司法解释第1条明确了行政协议的内涵，即行政协议包括主体、目的、内容及意思等四个要素。[4]无独有偶，德国学者毛雷尔也指出，如果没有意思表示，行政合同就不存在。[5]意思表示在行政法土壤上的生长，关键取决于行政主体担任表意人时的意思自治。行政法学界一般认为，行政主体意思表示是行政行为的构成要素。虽然有些规制行政中更适宜采用单方行政行为的方式，行政主体未必会有意思自治的余地。但是，现代立法者显然无法预定所有规则，高度复杂的公共管理事务为行政主体的自治性提供了正当依据。一言以蔽之，包括行政协议在内的行政行为不可忽视意思表示这个“合同性”要素。
根据主体不同，行政法上意思表示模式一般可分为三种：单独属于行政主体、单独属于相对人以及行政主体与相对人双方共同而为。有论者将单独属于行政主体的意思表示概括为单方行政行为、行政行为的附款等类型，并将双方均可作出的意思表示概括为行政协议、行政奖励等行为。[6]行政处罚、行政强制等单方行政行为包含了规制性内容，无需相对人意思表示即能够产生法律效力。而行政协议往往不具备该种情形，行政协议双方意思表示的作出构成了法律效力的重要前提。简言之，行政协议作为双方行政行为的范畴，任何一方当事人都具有意思表示的空间。本文所述的行政协议中意思表示，大致就是由作为表意人的行政主体或相对人作出，此类概念工具对于法律关系或法律效果的形成、变更与消灭不可或缺。
行政协议将权力行为与契约行为融为一体，“公私主体之间的契约关系会削弱行政机关的权力”。[7]合同性蕴含了意思自治原则于行政法上的导入，体现出比高权行政手段更为柔和的面貌，因而行政协议上意思表示和民事合同上意思表示存在相似之处。与此同时，行政协议具备一般行政行为的公权成分，其行政性主要体现为行政主体的优益权，即享有的某些单方强制性权力或主导性特权。行政优益权概念源自法国，该国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列“超越性”权力统称为优益权。[8]当前，行政协议中优益权的范围或许不止于履约行为。如有诸多学者提出，出于维护国家和社会公共利益的需要，行政主体在签约、履约及解约等过程中都可能享有优益权。[9]行政优益权在行政协议中的嵌入，导致行政主体兼有管理者与合同一方的双重角色。“当行政主体履行行政职责时，其具有‘公共事务管理者’的身份，而在行政主体与协议相对人互为意思表示并达成一致时，行政主体又具有了‘协议关系当事人’之身份。”[10]这样的情境，不免使意思表示面临较为复杂的特殊规则。
行政主体应受相对人之意思表示的约束。不过，行政主体为保障公益而使用行政优益权，却很可能会对意思表示产生影响。从动态角度讲，如果意思表示的程度逐渐递减为零，那么该形态就会发生质变，行政协议变为纯粹的行政行为；如果类似行政行为的权力因素递减为零，行政协议就变成了纯粹的民事合同。[11]对此，或许有观点会质疑，认为意思表示与行政优益权有交叉之处，但并不处于同一平面上。笔者认为，既然行政协议有契约与权力两个变量因素，双方就不仅仅是交叉关系，而是于整体上共同发挥作用，二者在行政协议中所占比例呈动态平衡局面。试想，行政主体可不顾相对人意志却能够很大程度行使特权，后者意思表示的实现空间还有多大？由是可知，行政主体会在公益与私益这两个要素之间作出衡量，公益优先的价值取向往往占据上风，故行政主体如何协调自身意思表示与行政优益权之间的张力还有待探析。职是之故，意思表示在民事合同中衍生的私法规则无法完全适用，它在行政协议中的适用应受到公法原理调整。鉴于意思表示在行政协议中的特殊处境，并由此在表现形式、适用范围、运行规则、效力影响等方面发生的法律效果及其特殊性，便是一个亟待剖析的理论问题。
（二）运用意思表示解构行政协议的研究进路
学者韩宁对当前行政协议研究的认知颇有启发，她认为大致可以分为规范、过程以及救济三个板块。[12]因行政协议纠纷已被纳入行政诉讼受案范围，故规范研究主要是对《行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《行政协议规定》等法律法规、地方行政程序立法、司法解释及相关规范性文件的阐释，属于对“文本上法律”的关注。行政协议过程与救济这两个部分的研究，分别着眼于现实操作和纠纷解决，是对“行动中法律”的探讨。笔者认为，作为静态文本的行政协议规范侧重于凸显规则制定人的公共意志，而行政协议过程与救济阶段往往绕不开双方当事人的意思表示。运用过程研究之视角，可将行政协议视为动态的发展进程，贯穿其中的订立、履行乃至终止等环节都有意思表示的流露。当行政协议过程中的意思表示产生分歧后，则离不开行政诉讼等救济渠道的评断。据此，本文将遵循从协议订立到纠纷解决的演进过程，以行政优益权对意思表示的影响为分析基轴，将订立、履行及诉讼等阶段中的意思表示作为解构行政协议的一条理论线索。
二、意思表示在行政协议成立阶段的表征
行政协议过程性视域下，行政主体与相对人形成法律关系的首要环节是订立。该阶段可具体划分为成立与生效两个部分，前者是后者的基础。与民事合同一样，行政协议的成立不能欠缺双方意思表示一致。早在1983年，新中国第一部行政法学统编教材《行政法概要》作过判断，“双方当事人为达某些不同的目的而互为意思表示，因其一致而成立的行政行为，亦称行政契约。”[13]意思表示一致乃双方综合而成的共同意愿，这既是民事合同成立的基础，也是行政协议据以成立的标志。值得注意的是，行政协议双方若想达成一致意见，仍无法回避行政优益权的作用，此为意思表示特殊性在成立阶段的体现。
（一）行政优益权对意思表示一致的引导
行政优益权的作用体现为两方面。一方面，行政主体往往是要约发起人，并有权选择相对人。在民事合同的要约承诺规则下，任何一方都可能发出要约。而行政协议中相对人不具有行政职权，无法决定是否发出订立协议的要约，故双方意思表示能否达成一致，离不开行政主体先前作出要约的意思表示。如在土地房屋征收补偿协议中，一般都是行政主体最先动议，后续通过相对人的回应才能够使之成立。与此同时，行政主体有权挑选缔约对象。在徐小平诉重庆市涪陵国土局与第三人重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室房屋征收行政补偿安置合同纠纷一案，法院指出：涪陵国土局作为行政主体，在涉案《安置协议书》签订、履行中处于主导地位，享有行政优益权，负有核实徐小平是否属于住房安置对象、预先制定协议主要内容、向对方发出邀约等职权。[14]又如关于政府特许经营协议的订立，在符合相关程序基础上，行政主体有权根据行政协议的特点去设定标准及资质，并择优选择相应经营者。
另一方面，行政主体有标的决定权，且有权设定强制性条款。某一项民事合同中，双方当事人都可以对标的进行反复磋商。行政协议与之不同，其标的主要涉及公共服务领域的公益保障，乃行政协议内容所生成的公法上权利义务关系，行政主体应当在职权范围内对标的予以设定。如原国土资源部制定的《矿业权出让转让管理暂行规定》第4条规定，矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据法定权限进行，出让范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地等。当法律没有规定时，行政主体有资格出于公益目标的考虑，向相对人作出标的范围的意思表示。行政协议哪些条款可以协商或不可以协商，很大程度上是由行政主体决定，意味着相对人意思表示的范围受此限制。例如，国有土地出让协议中的标的只能是土地管理机关就特定范围内国有土地所设定的法律效果，房屋征收补偿协议的标的只能是行政征收目标，等等。只有相对人同意标的这一前提要求，才能在后续环节与行政主体就其他具体内容形成意思表示一致。行政主体适度的引导作用，有助于协议内容的缔结朝目标发展。甚至乎，此种行政优益权有时会作为强制性条款规定。[15]该条款并非是相对人意思表示不真实的情况下订立的，此时双方权利义务不存在意思表示瑕疵，这方面与民事合同存在差异。即是说，订立行政协议之前，一般会让相对人预先知晓协议的目的、内容以及必须遵守的规定。行政协议内容包含行政主体对未来行政权处分的约定，倘若相对人希望与之订立，就必须先接受此种意思表示。订立行政协议后带来的预期收益，以及对行政主体的信赖，将会促使相对人接受类似的安排。
需要指出，行政优益权能够与相对人的意思自治兼容。根据英国学者阿蒂亚的理论，意思自治包括两方面含义：一是当事人相互同意的结果；二是自主选择的结果。[16]若无相对人的自主同意，或者相对人无意选择订立行政协议来实现自身利益，此种主导性要求亦无从实现。相对人承诺与否，仍取决于其对自身利益的考量。一定程度上而言，行政协议乃实质上不平等当事人之间的商定。虽然相对人与行政主体的地位很难做到实质平等，但签订协议的意思表示依然有自由平等的空间。不对等地位并不必然排斥彼此间意思表示一致的可能性。其实，行政协议体现了双方的一种双向依赖关系，继而形成了意思表示的“交集”或复数现象。行政协议的合同属性，并非取决于双方当事人的地位，而是看双方对法律效力的产生具有“同值性”。[17]此种关系维度下，相对人自然享有“议价能力”及取舍的外部环境。
（二）意思表示的过程与限度
“协议，特指当事人意思表示的合意。”[18]大陆法系学者通常用“意思表示一致”的表述来概括合意，合意作为行政协议成立的结果要素，乃是双方共同协商的过程，此为形成可接受性结果的必经步骤。与单方行政行为的“命令—服从”模式不同，行政协议双方形成了“协商—合意”的关系模式。行政协议的成立，是二者通过互动意思表示以期达成合意的动态过程，表现为双方自由意志双向的交流与沟通。行政协议应经由双方平等协商而订立，原则上一方当事人不能将自身意思强加给另一方，此谓之为意思表示一致的过程化。正如《行政协议规定》第1条所述，行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。在大英县政府因与大英县永佳纸业有限公司、一审被告大英县回马镇政府不履行行政协议纠纷一案，最高人民法院表示：意思要素作为行政协议的要素之一，行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商。[19]协商订立，意味着相对人可以在没有外部压力情况下与行政主体就协议的部分内容反复磋商。“协商的实质就是自由合意，是保证行政合同这种行政法上的行为方式从本质上符合合同根本属性的重要制度与通道。”[20]根据《山东省行政程序规定》《湖南省行政程序规定》等地方程序立法中关于行政协议的规定可知，实践中意思表示一致的达成，大体包含招标、邀请发价和直接磋商等三种协商方式。行政主体作为一个组织体，其意思表示构造与私法上自然人之间的意思表示不同。一方面，行政主体的意思表示须借助自然人方能作出；另一方面其意思表示的形成过程更具“可视化”，即均要以特定形式予以显现。是故，法律上对行政主体的程序性要求更为严格，程序之存在能够制约意思表示形成过程中的擅权行为，由此才契合双方之间的“协商—合意”模式。行政协议双方通过程序沟通机制，能够调和彼此的分歧点，亦凸显双方行政行为交涉性的特点，并体现出二者独立的法律人格。
耐人寻味的是，司法实践中不少行政协议却体现出低密度的可协商性。薛德林诉陕西省西咸新区沣东新城管理委员会违法变更安置拆迁协议一案中，上诉人陈述：拆迁安置过程中被上诉人安排上诉人选房，选房时限定每户三人，选房时间８分钟，逾期未到者即视为放弃原安置顺序号。被上诉人在选房时才向上诉人提供《梦白村安置房屋通知单》《安置房屋确认单》《承诺书》等材料，上诉人明知承诺书不是自己的真实意愿，但不签订承诺书就拿不到房屋确认单，当日就无法选房。[21]另外，有些相对人若想签订行政协议，不得不面对一套行政化的规则。比如，法国行政合同多采用格式条款，公民签订契约的全部准则都要有政府部门加以规定，其余事项皆不能与政府部门进行讨论；个人的自由仅仅在于对政府所提条件整个的表示接受还是拒绝。[22]虽然行政协议有意思表示一致的外观，却少合意的实质内容。如在我国台湾地区，行政契约多属定型化契约，主要由行政机关拟定契约范本，相对人仅有拒绝或接受的可能性，无法参与契约内容实质的形成。[23]可见，虽然双方当事人最终订立了行政协议，但某种程度充斥着行政权的影响，相对人意思表示的协商空间较为有限。诚如余凌云教授所述，行政协议形成过程中的意思表示不“显然”，甚至可以具有事实上的强制效果，此种情形符合“假契约”的特点。[24]针对这类情形，如何保障相对人意思表示的自治性以及特殊救济机制的构建，皆是尚待斟酌的论题。
一般情况下，行政协议双方作出意思表示需具备必要条件。意思表示一致的形成，首先必须具备意思能力。对行政主体来说，它应当具备法定职权。在私法领域，意思表示的作出遵循“法不禁止即自由”原则。根据职权法定原则，行政主体在行政协议中的意思表示，应当要受到依法行政原则的约束。如土地房屋征收补偿协议主要是由拥有职权的土地管理部门与相对人订立，其中的内容必须是“行政法上权利义务”。对相对人而言，鉴于签订协议行为的私益属性，多数情形下不必对其意思表示作特别限制。考虑到部分行政协议的特殊性及公益追求，相对人应当有能力完成任务，故应该具备不可或缺的资质。如某项政府特许经营协议的订立，理论上相对人需要享有运营条件，不可缺少特许经营所要求的资质。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第17条规定，实施机构应当公平择优选择具有管理经营、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。当相对人都不具备此类前提条件时，便谈不上意思能力问题。
此外，行政协议成立阶段的意思表示存在一定限度。意思表示在行政协议上的适用范围，往往要比民事合同更为有限。吴庚教授在区分行政法上意思表示与私法中意思表示时就曾提出，与私法中表意人拥有对法律行为内容的形成自由不同，行政法上意思表示的空间相对有限，行政决定受制于法律规定。[25]民法上意思表示的作出，更多体现了私主体之间的自我决定，直接形成了法律效果的基础。反观行政法所蕴含的权力约束指向可知，行政协议中意思表示的自由程度会自始受限。此种协议自由的边界，需要考量依法行政的要求，故双方当事人的合意空间存在限度。换句话说，行政主体的意思表示应当受到法律禁止性规定的约束，表现为一种他治性特征。[26]此种有限空间，实际上对意思表示的范围作出了限制。
（三）意思表示的独特方式
民法学界一般认为，意思表示由内心意思和内心意思的外部表示两个要素构成。民事主体的主观内心意思，需要通过客观外在的表示行为而得到体现。简言之，意思表示可分为客观要件与主观要件。因对意思表示的两项要件在法律关系形成中的轻重之分，学说上存在意思主义与表示主义的对立，前者认为法律效果发生而形成的内在意思是意思表示之根本，后者认为应当以表意人的外部表示为基准去决定意思表示之效力。[27]笔者认为，因主观要件难以探明，缺乏客观上外部表示的意思表示无法成立。可以说，行政协议成立阶段双方的意思表示一致，集中体现为客观要件方面的一致性。
意思表示的独特方式，首先体现在要约与承诺的规则层面。要约与承诺作为意思表示一致的两个关键过程，充分体现出行政协议成立的特殊样态。如上文所述，行政主体发出要约是企图与相对人订立行政协议的意思表示，这是发生在相对人承诺之前的意思表示。行政主体意思表示的作出过程，理应受到法定程序规制。行政主体意思表示的作出，并非是一个静态的时间点，而是包括标准设定、启动、运行到作出的一个动态过程。订立行政协议之前，行政主体需公开发布信息，意在将计划订立的行政协议公之于众，于对象选择上作出了程序限制。在法国，招标是最常用的缔结行政协议的方式，金额在一定数目以上的合同，除少数情况外，必须采取招标缔约方式。[28]考虑到行政法上的诚实守信原则，行政主体的要约需要受到规范一般情况下不允许随意撤回。对相对人而言，他需要等待行政主体的要约邀请，当其对要约作出接受与承诺，便是同意要约的意思表示，此为协议成立的关键步骤。
其次，意思表示一致的表现方法存在特殊性。在私法上，意思表示主要有明示和默示这两种方法。在民事合同领域，合同法确立了要式与不要式相并行的方式。《民法典》第140条对意思表示的明示与默示作出了规定，并就沉默被视为意思表示作出描述。相较而言，笔者认为沉默不应作为行政协议中意思表示的方式。域外有相关立法例可供参考，如德国《联邦行政程序法》第57条规定，“行政合同以书面形式订立”。[29]但法国以未规定其他形式为限，行政协议可以是书面形式，也可以是口头形式。当然，用招标方式签订的重要协议都采取书面形式；而采用直接磋商方式缔结的合同，符合法律规定的一定金额以上的，亦应采取此种形式。[30]考虑到行政协议的公共属性或管理属性，建议我国根据书面的明示方法将意思表示一致的结果固定下来。在行政协议争议已被纳入行政诉讼受案范围的情况下，书面形式的内容更便于法院推定行政主体的意思表示，以提升争议解决的质效。
此外，与民事合同相比，行政协议中意思表示的文本形式更显复杂。意思表示一致的书面形式，应根据协议文本加以落实。实践中，行政协议涵盖的领域比较广泛，文本可凸显的形态纷繁多样。目前，《行政诉讼法》及《行政协议规定》只确立了政府特许经营协议、国有自然资源使用权出让协议等几类“有名协议”。其他行政协议类型留待实践加以摸索，但明显不止于上述几种，而是广泛应用于经济管理、公共服务、社会稳定等多个领域。其中，息诉罢访协议书是一种值得特别关注的个例。如在韩甲文诉被黑龙江省肇源县人民政府行政协议一案，最高法院判定双方所签订的《息诉罢访协议书》的性质为行政协议。[31]总之，行政协议成立阶段需要双方在特定书面载体上体现意思表示一致。
三、意思表示在行政协议成立之后的塑造力
（一）意思表示不真实对行政协议效力的作用
已成立的行政协议，并不必然一直保持有效状态。行政协议成立并生效后，也可能会因为不具备有效要件而溯及既往或非溯及既往地失去效力。根据私法上的规则，一般设定了欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等意思表示不真实情形下民事合同的效力问题。日本学者美浓部达吉认为，公法在依双方同意而发生某种法律的效果之点与私法上的契约有共通性。[32]行政协议中意思表示不真实的缘由，可概括为不一致与不自由两类，二者都将威胁到法律效力。同样，相较民事合同而言，此环节亦能够呈现出些许特别之处。
1.意思与表示不一致
理想状态下，意思表示的主观意志和客观表示需要做到统一。源于现实中的各种事由，两者不一致的情形比较常见。因行政主体或相对人对对方的缔约资格、权利义务理解偏差导致错误，或者由于存在通谋及伪装，表意人内心的意思与表达出的客观行为不相一致。根据表意人主观意识不同，可将不一致分为两种情形：一是表意人的不一致并非故意，如意思表示错误；二是表意人的不一致是故意的，如虚伪的意思表示。
所谓意思表示错误，主要是因表意人一方自身原因未能认识到内心效果意思与表示效果意思不一致。这是对意思表示能力缺陷，或者对履约资格以及协议目标产生了误解。即是说，因表意人的错误认识或错误判断，导致由表意人的表示行为可推测的意思与其真意的不一致。此处可分为两个层面。对表意人而言，自然是意思表示错误；对表意人的相对方来说，则属于误解之范围。表意人的意思表示错误，大致体现为对内容、性质等方面的错误。不管是公法还是私法，迄今我国立法上没有意思表示错误的表述，民法理论与实务中是从当事人主观过错出发使用了重大误解的概念，学界由此对错误与误解的关系产生一定争论。依我国立法者和权威学说的解释，重大误解所指向和涵盖的内容实际上就是意思表示错误的内容及范围。[33]笔者认为，错误和误解只是发生主体不同，二者的意涵、性质及产生效果是大体相当的。
在重大误解的语境下，应分别看待行政主体与相对人。针对行政主体，涉及行政协议内容的行为应该明确具体。如果内容过于模糊，相对人基于错误理解而履行行政行为设定的义务或行使行政行为赋予的权利，那么相对人的行为就可能会偏离行政机关的真实意思表示。[34]考虑到行政主体在其中的优势地位，以及负有审慎义务，多数情况下行政主体不应当享有因重大误解为由而撤销行政协议的权力，民法规则于此处的援用应当慎重。毕竟，行政机关在订立行政协议时，应当广泛收集相关信息，邀请专家进行论证，慎重权衡各种因素，本应当更有能力避免重大误解的发生。只有相对人存在过错，使行政主体未尽到审核义务导致产生了重大误解时，其在法定期限内才有权行使撤销权或者申请撤销。否则，为保护相对人的信赖利益，行政协议仍然是有效的。对相对人而言，因他对行政协议产生了重大误解，将可能使其权益受到较大损害以及无法达到订立行政协议的目的，其意思表示不真实将使得行政协议可变更、可撤销乃至无效。与行政主体不同，相对人享有的是撤销权利，作为可撤销事由的前提是不会令公共利益受损。假设相对人作出的意思表示涉及第三人或公众利益时，对于其行使撤销权应予以慎重，如有德国学者就认为因错误所为的意思表示，仅于意思表示未涉及第三人的权益时，始得撤销之；或认为，此情形私人可否拥有撤销权，主要以该意思表示的瑕疵是否可归责于表意人的事由。[35]
关于故意的意思与表示不一致，可分为真意保留和虚伪表示。真意保留，是表意人将想要发生法律效果的真意保留在内心，而没有表示出来，或者即使表示出来也并非是真实的。究其实质，是表意人掩盖了自身的真实意图。真意保留的要件主要包括：（1）客观上有意思表示的存在；（2）表示与真意不一致；（3）表意人知道其表示与真意不一致。真意保留虽然是不真实的意思表示，但原则上真意保留并不影响行政协议效力。当然，若行政主体实施真意保留，而相对人明知意思表示不真实情形下, 那么行政协议便是无效的。
谈及虚伪的意思表示，有必要重点关注通谋虚伪表示，这是指表意人对非真意有明确认识，且存在着双方当事人的通谋行为。对于该非真意表示，表意人与相对人虽存在合意，但仅仅造成订立某项法律行为的表面假象，这是二者在相互串通基础上作出的不真实意思表示，实际上并不企图产生法律效果。虽然双方通谋的概率很小，不过仍值得注意。行政协议过程中行政主体乃是法律拟制的人格主体，其意思表示的作出须借助工作人员方能完成，内心意思与表示行为容易发生一定程度上的分离，后者所作出的意思表示却有可能违背行政主体利益。只有工作人员依照法律规定及本单位职责范围内作出的意思表示，才属于行政主体的真实意思表示。否则，该意思表示难以促成行政协议上的法律效力。
2.意思表示不自由
但凡不是行为人自由作出的意思表示，就无法取得像意思表示真实那样所预设的法律效力。此为当事人意志以外的原因导致的，受他人不正当干涉与妨碍而产生。这种不自由，一般分为欺诈与胁迫两种情形。[36]实践中，被乘人之危所为的意思表示，实际也是不正当干涉的结果。
一般来看，相对人欺诈、胁迫行政主体的情形比较少。“对于相对人而言，由于和行政机关地位不对等，采取欺诈、胁迫等方式签订合同的机会不大。”[37]但是，相对人欺诈行政主体的情形亦不可忽略。相对人通过欺诈行为，使行政主体陷入错误的认识，从而其意思表示发生瑕疵，此处的欺诈应当对当事人意思表示产生决定作用。表意人的错误与欺诈之间有因果关系，若无此错误则不会作出此意思表示。例如，政府特许经营协议中，相对人通过欺诈方式获得了订立行政协议的资格和机会，此时该协议的效力值得审视。当相对人以“欺诈、胁迫”方式促使行政主体与其订立协议，基于行政协议本身的公共利益属性与行政管理目标，根据合同法关于“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”的合同无效规则，此时意思表示将导致行政协议无效。
虽然前文提到相对人难以对行政主体实施胁迫，但不排除个别例外。实践中，“行政机关被信访人以进京信访为由进行胁迫而签订协议”的情况并不鲜见。[38]进一步而言，行政协议的胁迫主要体现为行政主体不适当运用权力，胁迫相对人不得不作出与其内心不相符的意思表示。具体到“胁迫”，是给相对人带来了心理上的压力，相对人基于该心理才作出意思表示。如王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案，一审法院认为，虽无直接证据证明相关拆迁人员对王某某采用了暴力、胁迫等手段，但考虑到协商的时间正处于盛夏，王某某的年龄已近70岁，协商的时间跨度从早晨一直延续至第二日凌晨1点30分左右等，综合以上因素，难以肯定王某某在签订搬迁协议时系其真实意思表示。[39]此类案件中，法院会依法判决撤销行政协议。同时，意思表示瑕疵的私法契约无效原则在行政协议领域也可适用。实际上，意思表示瑕疵也与行政主体的依法行政原则相违背，违法程度属于《行政诉讼法》第75条规定的“严重且明显”违法程度，故行政协议属于无效。此外，根据依法行政原则，成立阶段因乘人之危促成的行政协议属于“严重且明显”的违法，故也应确认为无效。由于当事人一方利用对方的急迫需要，迫使对方作出了违背其真意并使自己蒙受严重不利的意思表示。相对人由于情况紧急或形势所迫，与行政主体订立的协议将使其承担显失公平的义务，此情况下违背了公平原则与合理性原则。根据《行政协议规定》第14条的规定，相对人对此享有请求撤销的权利。
（二）行政协议履行过程中意思表示的约束力
行政协议成立后，就整个过程来看，忠实履行乃其中的重要节点。一个单方行政行为作出后，往往具备了拘束力、公定力、确定力及执行力等法律效力。基于契约必须严守的理念与原则，[40]在行政协议成立并生效后的履行、终止等环节，尽管意思表示会对行政主体和相对人自身产生约束的法律效果。但与民事合同上意思表示具备的约束力强度不同，行政优益权能够单方面变更或截断此种效果，故此时行政优益权与意思表示产生了张力。
意思表示蕴藏的约束力，首先是要求双方忠实履行行政协议的内容，此时可援用合同法全面履行的原则。鉴于法的安定性要求，一项行政协议成立并生效后，包括相对人在内的双方当事人都负有适当、全面、及时履行等义务。基于信赖利益保护原则及诚信原则，行政主体亦不得擅自变更、解除行政协议。根据契约严守义务，双方必须严格按照行政协议规定的条件、标准、期限等履行权利义务。行政协议作为私法渗入公法的范畴，要求将传统私法关系的属性也放置在公法关系之中，也就是说，行政主体既可以成为权利主体，也可以成为义务主体，而相对人亦是如此。言归正传，意思表示对两边都产生了约束效果。倘若某一方不适当履行则要承担相应责任，这就是意思约束力的面向。
其次，当双方对行政协议内容约定不明时，意思表示一致的覆盖范围面临空白，那么需要再次明确双方的真实意思表示，以填补其约束力。实践中常用的后续补充协议，就是履行阶段双方的再一次意思表示，此环节取决于二者的协商解决。假如双方不能达成新的一致意见，便根据行政协议的现有内容以及法律规范作出处理。当行政协议据以存在的外部环境或条件发生改变时，基于行政协议意思表示一致的基础性要件，双方可协商予以变更或解除。此种权限是一种双向性的权利，两边当事人对协议内容都有权提出修改意见。这里的变更、解除，是对协议约定的权利义务进行调整，协议内容实现一致时同样体现了双方的意思表示。这与订立阶段的意思表示一脉相承，后续意思表示一致将对先前意思表示一致作出变更。由此，后续意思表示产生新的约束效果。
最后，意思表示约束性效果存在一定的张力，集中体现为行政优益权对意思表示的截断。此时，行政优益权主要是一种单方变更、解除权。行政优益权是以单方面意思表示对双方意思表示约束力的截断，而无需经过二者的意思表示一致，其一经作出自相对人受领之时起生效。比如韩国便是此种做法，行政契约中的公法契约不适用关于民事合同解除的规定，行政主体在公益事由情况下可以单方面变更或解除协议。[41]此种制度的预设，是行政协议不能毫无保留得适用民事合同规则，而应遵循公共利益、政府公共政策及行政管理的现实需要。就功能主义层面来说，行政协议在公私部门合作达成公共服务目标方面发挥着组织整合作用。[42]简言之，无外乎是行政主体需要通过组织公共服务，去实现行政协议所追求的公共利益目标。由此可见，意思表示约束力较弱是行政协议履行阶段的一种特殊图景。
之所以意思表示约束力在行政协议和民事合同中的强度不同，本质上是因为意思表示在公私法中的定位差异。与民事合同中意思表示一致具有最高正当性的约束不同，行政协议是以调动市场的力量去更好地实现公共利益为目的，意思自治仅构成实现该目的之手段，具有工具价值。[43]公共利益优先原则是为行政协议中的基本价值取向，其实现高于协议内容的遵守，故行政优益权能够截断此种法律效果。与此同时，虽然行政协议承载了权利义务要求，但是社会发展是流变的。行政协议订立后，当社会形势发生重大变更，继续履行协议将可能带来重大损失，有时顾不上通过协商对此进行调整或者终止，此可称之为公法上的“情势变更”。由此，形式上行政优益权是变更、解除了行政协议，但实质上是对意思表示约束力的某种截断。需要强调的是，前述阻却行为并非可以随意作出，而是需要公共利益和其他法定事由的支撑。行政优益权是一种有节制有对价的权力，而非没有限制的特权。[44]不然，行政机关片面的意思表示将很可能造成行政协议的恣意解除。即使行政协议成立后意思表示已固化为具体条款，但是行政优益权的过度干预，难免会使相对人精心作出的意思表示被虚置。概言之，行政优益权应该审慎作出，尽可能避免使源头上的意思表示一致失去实效。
四、意思表示特殊性与行政协议诉讼的因应
行政协议的订立、履行、变更及解除等各个过程，双方当事人不免会对此发生各种争议，故离不开后续的争议化解渠道。行政协议争议的类型形态各异，双方诉求千差万别，其中行政诉讼是解决纠纷的主渠道，法院在行政裁判活动中享有评判意思表示的权限。面对意思表示特殊性难题，行政协议诉讼需要作出积极回应。
（一）行政协议诉讼审查意思表示的目的
民事合同中意思表示的核心意涵是自由，民事裁判活动聚集于双方行为的真实性。而行政协议的行政性与合同性决定了，法院在行政裁判阶段不仅需要探究意思表示的真实性，而且应当审查意思表示的合法性。一是探究意思表示真实性。意思表示真实侧重适格的主体将真实的内心意愿通达对方的法律效果, 只有真实方才符合意思表示设立和成立的本意。[45]意思表示是以语言文字作为载体而表达内心意思的，难免会在语义内容、个人认知等方面受到影响。就此情形，行政协议双方往往对协议条款的真实含义发生争执，这既是因为二者对意思表示的理解不一，也是由于意思与表示之间分离所产生的实践偏差。行政法官们需要基于理性中立者的立场，运用民事裁判中的合约性审查规则，去寻找当事人的真实意愿。通过行政裁判的有效解释，能够明确当事人在其中的真意所在，并有助于裁判的准确作出。不过，当前行政裁判实践中，很少有法院会去探究意思表示的真实性，尤其是行政主体的意思表示鲜获关注。[46]这或许与意思表示理论在行政协议中尚未得到重视有关。
二是审查意思表示合法性。“私法遵循的是意思自治原则，而行政法将合法性原则作为指导思想”。[47]行政诉讼需要审查行政行为的合法性，这决定了行政裁判审查意思表示的目标特殊性。根据《行政诉讼法》第6条规定，行政诉讼确立了合法性审查原则。该原则是行政诉讼法最具特色的基本原则，并成为其他原则的主要参照系。与此同时，《行政协议规定》第11条重申和细化了合法性审查原则。在行政协议诉讼程序阶段，法官势必要对其中的意思表示作出合法与否的结论，此时对依法行政的审查要求会优先于双方当事人的意思自治。尤其是行政机关单方变更、解除行政协议时，这种克减相对人权利的意思表示应作合乎依法行政原则的考量。行政主体的意思表示尤其要受到合法性约束，以避免其利用自身优势迫使相对人实现表面上的合意。[48]除此之外，法院还需要处理好合法性审查与意思表示自由之间的关系，这关涉司法审查在多大程度上尊重当事人意思表示的问题。公法领域中行政主体的行为要遵循法无授权即禁止的原理，而行政协议“合同性”又赋予了行政主体较多的自由空间。行政协议诉讼在审视意思表示合法性时，无法忽略这一前提性背景。可以说，合法性审查与自治性尊让之间的界限有待厘清。譬如，法院审理行政协议案件时，应当审查意思表示一致对行政法律规范变通处理的合法性。意思表示一致凸显了行政协议的可协商性，但行政协议的行政性又暗含了法定性，二者之间应当找到平衡点。行政协议双方意思自治的范围，需要视行政法律规范的类型而定。大体而言，行政法律规范可分为任意性规范和强制性规范两类。当双方意思表示对任意性规范的内容作出变通时，法院一般可承认其合法性。当意思表示的内容涉及到强制性规范的非禁止性规定时，法院应当根据权利义务状况去审视约定的合法性。若双方意思表示变通了强制性规范中的禁止规定，法院应当对其作出违法的定性。
（二）行政协议诉讼中意思表示的解释方法
妥当、科学的意思表示解释方法，乃是稳定行政协议法律关系的基础。之所以需要解释意思表示，最重要的原因是语言文字的多义性，只有概念经合理解释后才能判定真意所在。行政诉讼对意思表示的解释，主要指法院运用解释方法去对意思表示内容作出的分析、判断及说明。对意思表示解释的司法作业，难以回避行政协议的具体内容和条款，即需要围绕行政协议书文本而展开，解释体现一定作为的“表示”。讨论意思表示的解释时，不可避免要涉及合同解释与意思表示解释的关系问题。意思表示的解释，是当事人和法官围绕着法律文本与合同文本展开的沟通和交往言说，体现主体之间的“交往理性”。[49]按照德国的立法安排，是对意思表示解释和合同解释作出了区分并体现出略有差异的解释方法。[50]笔者认为，纵使解释方法存在一定区别，但意思表示作为合同的核心构成，二者关系不可谓不密切，解释合同在很大程度上就是解释作为其要素的意思表示。还有学者认为，没有意思表示就没有合同，解释合同恐怕主要是解释作为合同核心要素的意思表示。解释清楚了作为合同核心要素的意思表示，解释系争合同的任务也就完成了。[51]解释行政协议的意思表示时，势必要解释行政协议的文本及条款，通过此种解释亦能够折射出意思表示的含义。
对行政协议意思表示的解释，关键要有完善的方法及技术，并遵循相应的指导原则。大致来看，意思表示的解释有文义、目的、体系等多元方法，其中文义解释具有优先性。所谓文义解释，即对行政协议意思表示的字面含义，按照语法结构和语言规则、通常理解等语义学和语言学的方法进行解读。如《民法典》第142条的规定，即强调了文字语句的重要性。通过文义解释，旨在实现清楚无误的客观文义，对行政协议内容的概念有着更为全面的理解。基于行政协议文本的形式性以及语言的可见性，文义解释是优先适用的解释方法。当通过此方法无法有效确定表意人的真实意思之后，才能适用其他解释方法。除行政协议文本之外，法院要根据双方订立行政协议的资料，分析二者对协议内容的理解，以探明真实的意思表示。比如在成都鹏伟实业有限公司诉江西省永修县人民政府、永修县鄱阳湖采砂管理工作领导小组办公室采砂权纠纷一案，法院将争议焦点集中于限量采砂是否为双方当事人的真实意思表示，二审法院结合当事人订立《采砂权出让合同》之前的《推介书》《可行性报告》等文件，以要约邀请与配套材料中的声明诠释合同当事人的真实意思表示，支持了原告关于“限期不限量”的主张。[52]虽然该案适用的是民事诉讼程序，双方当事人也未对合同定性提出异议，但根据《行政协议规定》第2条第3项关于“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”是行政协议的规定，并结合本案的履行采砂管理职责、行政主体等要素，将该案纳入行政诉讼管辖范围亦无不可。法院对该采矿权纠纷案中意思表示的解释方法，对同类行政协议纠纷的解释有启示意义。
文义解释是运用其他解释方法的前提，其他方法则视情况而定，并无一定之规。法院可以采用目的解释，根据行政协议的性质及目的作出合理的解释。该方法适用的前提是文义解释超过了合理解释、公平解释以及权利义务不平衡的范围，或者已经目的解释才能够对行政协议作出更为合理的理解。法院也能够采用体系解释的方法，将意思表示的各个条款和组成部分作为统一的整体作相互解释，以明确各个条款的含义。在顾志华、秦美华不服南通市崇川区住房和城乡建设局房屋搬迁补偿安置协议一案，法院认为，被告承认两原告在案涉《房屋搬迁补偿安置协议》上签名时系空白合同，空白处内容系2017年9月16日由被告崇川区住建局根据之后作出的评估报告补充完善，而从《房屋搬迁补偿安置协议》的内容来看，后续补充完善的内容恰恰是最能体现两原告获得补偿安置相关权益的内容，这些内容在两原告签字时并未列明，无法证明系两原告的真实意思表示，也不能体现系平等自愿协商一致的结果。[53]本案中法院运用了体系解释方法，将《房屋搬迁补偿安置协议》与后续补充完善的内容进行比对，从而体系性地作出了判断。另外，还有必要结合行政协议的特点，灵活运用好行政惯例等特殊解释方法。行政管理实践中，行政主体存在独特的惯例或者习惯，法院在解释意思表示时可考虑遵循此惯例行事。该行政惯例应当以行政协议双方都知晓或者并不明确排斥为前提，否则不能成为解释的凭据。
总之，行政协议中意思表示的解释方法还有很多，在借鉴民事上意思表示解释方法同时，有必要凸显出自身的个性所在，且适时采取相应的原则。司法实践中，有法院运用公平原则补强重大误解的发生。如唐仕国诉贵州关岭县政府变更房屋征收补偿协议一案，一审法院认为，唐仕国与关岭县政府的房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议所依据的测绘报告明显存在对唐仕国房屋性质认定错误情形，将不符合经营条件的负一楼误认定为经营用房，导致唐仕国依补偿协议所获货币补偿数额大大超过应获数额，有悖公平、合理的征收补偿原则。两边签订的房屋征收补偿协议属因重大误解而订立，符合《合同法》规定的法定变更、撤销情形。[54]此外，行政协议上意思表示的解释要注重行政公益目的之实现，当公共利益和私人利益产生矛盾时，应作出有利于公共利益的解释。
（三）行政协议诉讼对意思表示的评判实践
考察实践发现，法院已经结合司法现状发展出了富有新意的判断规则，这些是意思表示特殊性对行政裁判活动带来的挑战性主题。
第一，意思表示真实性的举证责任分配。行政协议案件的事实，需要经历证据规则、审判规则的检验。法官发掘法律事实的过程，其实蕴含了对意思表示含义的解释与探究。[55]很多行政协议诉讼中，有些当事人尤其是原告，都对订立行政协议的意思表示的真实性提出过异议。考虑到诉讼程序的构造，原被告实际需要对意思表示含义的辩解承担举证责任。行政协议争议发生于协议缔结之后，双方在订立行政协议时的内心真意很难再次客观呈现。对于意思表示分歧，二者都需要证明其主张的可得性，即需要运用证据去支撑其理由。基于契约属性的一面，行政协议诉讼中意思表示存在瑕疵的主张可依照民事诉讼之规定去分配举证责任，即“谁主张、谁举证”。如某一方举证不能，则应承担举证不能的法律后果。对意思表示的争议，行政裁判中可实行谁主张、谁举证的规则去作出判定。
意思表示真实性最后的解释结果，依靠法官对证据的解读、判定基础上的作成。王某某诉阜新高新技术产业开发区管理委员会行政合同一案中，法院提出：关于原告主张被告采用胁迫手段与原告签订征地补偿协议书是显失公平的协议一节，因原告未能提供相关证据，证明征地补偿协议书并非双方真实意思表示，本院不予采纳。[56]如刘奎俊等诉四平市铁东区人民政府等撤销行政协议一案，原告诉称其与被告签订的吉林省城市房屋征收补偿安置协议货币补偿协议书不是真实意思表示，法院认为其没有证据证实，故不予支持。[57]类似因意思表示不真实而请求撤销行政协议的案件，由于原告举证责任的困难，类似的诉请难以得到法院的支持。对相对人来说，行政主体在行政协议处于优势地位，若通过举证依然不能发现真实意思表示时，应当按照有利于相对人的方法去作出解释。
第二，防范格式条款中行政优益权对意思表示的不当影响。不当影响指的是行政主体利用其优越地位，向相对人施加的非正当压力。与胁迫的显性特征不同，格式条款中隐性的不当影响值得留意，这对行政诉讼提出了新要求。实际生活中行政主体提供了很多行政协议范本，这便是格式条款问题。格式条款的一大特征是不具有协商性，相对人在此环节无法提出实质性意见，而只能说同意或者不同意，故意思自治的空间有限。与民法不同，行政主体恒为格式条款的提供一方，旨在实现行政便利及节约成本。考虑到格式条款中相对人的劣势处境，其经常会对条款内容发生理解上的误解。倘若仅运用普通民事合同解释规则去探寻意思表示的内含，很可能只是探寻了格式合同提供者（行政主体）一方的真实意思表示。虽然从形式上看，相对人概括性地同意了行政主体所提供的格式条款，但此种同意能够在多大程度反映相对人的意思表示？是主动的还是被动同意？甚至在行政主体滥用协议解释权等不利情形下，相对人意思表示会受到此种行政优益权的压制。那么，这就需要对格式条款中意思表示作出解释。在合法行政原理要求下，就协议格式条款的几个解释方案进行选择时，应当保障所选方案符合法律优先、法律保留的要求，而禁止作违法解释。当行政主体的意思表示存在多种解释时，法院应推定作出有利于相对人的解释规则。考虑到行政协议的公共利益属性，格式条款的解释需要对此因素作出考量。
第三，其他行政协议解释权对意思表示的冲击。近期行政协议司法实务中，出现了一种值得关注的特殊情形，即行政机关作出行政协议解释。2016年12月，最高人民法院发布了76号指导性案例——“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”。[58]该指导案例所涉及的疑难问题在于，国有土地出让方与受让方对合同条款产生不同理解，作出第三方的萍乡市规划局在职权范围内进行解释，并出具了有利于原告的解释函。本案中，行政机关的行政协议解释行为是否具有法律效力自然是有待讨论。而笔者关注的另一个相关问题是，此种解释行为与双方意思表示有何种联系，该行政解释对意思表示产生的影响程度有多大，司法审查又该如何对待？该指导案例中双方对协议条款产生不同解读，乃是缔约时存在着意思表示上的误解。对此案件，有观点认为，民法上强调尊重意思自治，依循此种路径处理，法官会去探究双方当事人在签订行政协议时到底是怎么理解的，结合案情也就很有可能会认为，签订该协议之时原告存在重大误解，应当按照土地管理部门的意见办理。[59]事实上，一审、二审法院均采纳了行政机关的行政协议解释意见。法院认为，行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释具有法律约束力。这意味着行政机关通过对涉诉行政协议的解释，一定程度弥合了二者的意思表示分歧。问题在于，根据合同相对性的原理，民事合同中双方当事人以外的其他主体一般无权对合同条款作出解释。而上述76号指导性案例，则颠覆了合同实务界关于合同解释主体的原先认识。其他行政机关对于行政协议的解释，可能会加剧双方当事人之间力量的不均衡。
当然，该种行政解释能够得到证成，但应该借助司法权予以防范。德国学者拉伦茨指出，合同中的意思表示具有双重功能：一是表意人对实现其法律行为意思的一种手段；二是一种人际交往和社会交往的行为，与所涉及的地方存在某种联系。[60]对行政协议意思表示的解释，不仅要考察表意人所表达的意思，而且还要去看客观上对意思表示该如何理解的问题。针对双方意思表示是否一致，我国《民法典》合同编是以客观主义为原则，也仅在契约因欺诈、胁迫等部分原因而成立时采用主观标准。笔者认为，行政协议不妨也采用这一标准。考虑到行政协议的公共利益属性，在解释意思表示时不能过多强调当事人内心的意思，行政协议作为推行公共政策的方式，相关条款的理解歧义可由有权机关去作出解释。如此，是侧重于通过客观方法去探究双方的意思表示，继而发挥着平息双方争执的作用。可以说，客观外在的信赖要比内在的主观意思来得可靠。值得警惕的是，此种行政解释行为难免会对双方意思表示产生冲击，法院在司法审查活动中应当审慎应对，而非一味地加以认可。比如，针对其他行政机关作出的单方解释，法院有必要审查其行使该项权力的职权、程序等基本要件。毕竟，对行政协议的行政解释权理应存在限度，倘若任由其行使单方解释行为，很可能会演化为行政权对意思表示的间接干涉。
五、余论：行政协议中的意思表示理论研究亟待深化
意思表示可谓是理解行政协议的标识性概念之一，只有合法、真实、明确的意思表示才有助于创设良好的行政协议法律秩序。虽然行政协议与民事合同都存在“意思表示”这一共同概念，且前者在很大程度上借鉴了民事合同规则，但因为二者之间的不同构造，前者的意思表示不能完全套用后者的意思表示理论。笔者遵照从过程到诉讼的发展规律，将特殊性作为行政协议上意思表示理论叙事的主线。本文所讨论的意思表示特殊性，并非是否认意思自治的核心要义，而是认为其所处场域、表现形态、对法律效果的影响以及对司法规则的形塑等方面与民事合同有所差异。由于公共利益优先的价值取向，行政优益权与意思表示之间不可避免地会发生遭遇，如何实现这两个要素的有机平衡将是一项重要课题。
通过梳理意思表示在行政协议中的适用，既有利于凸显其在公法领域的特殊属性，也有助于揭示行政优益权对意思表示可能施加的不当影响，以防止相对人的主观意愿被行政权过度挤压甚至吞噬，从而警惕行政协议滑向行政命令的危险。另外，对行政协议中的意思表示加以探究，对行政行为意思表示的理论发展产生助益。行政协议之运用需要以双方意思表示一致为基础，对单向性的行政行为研究范式颇具革新意义，在此过程中提取行政协议意思表示的特殊性，无疑有助于深化以意思表示为重心的行政法律关系理论。总的来说，在《行政协议规定》业已出台的背景下，行政协议理论与实务研究应当重视司法审查导向的规范分析。同时，随着中国“民法典时代”的深入发展，行政协议研究还应重视本身的独特理论之构建，继续厘清与民事合同的联系及区别，重视行政性与合同性的有机调适，助益行政法学与民法学的学术交流以及实践工作的有序展开。故而，对行政协议意思表示的理论研究仍待推进。
注释:
[1] 王泽鉴：《民法总则》（增订版），中国政法大学出版社2001年版，第335页。
[2] 当前，行政法研究仍在强调其与民法的区分，更为关注行政行为的理论研究，而不重视立基于法律关系理论上的意思表示之探讨。当然，对行政法上意思表示的研究成果也在逐步增多。参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期；汪厚冬：《论行政法上的意思表示》，载《政治与法律》2014年第7期；孙丽岩：《行政行为中的意思表示》，载《比较法研究》2009年第3期；田勇军：《论行政法上的意思表示——兼论行政行为构成中的意识要件》，法律出版社2017年版；田勇军：《论意思表示理论的应然面向——基于对意思表示构成要件理论的反思及批判》，载《河南财经政法大学学报》2018年第3期。等等。
[3] 参见章志远：《行政法治视野中的民法典》，载《行政法学研究》2021年第1期。
[4] 参见《<最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定>新闻发布会》，最高人民法院米乐m6平台官网：http://courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-207571.html，2021年8月1日访问。
[5] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第348页。
[6] 参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期。
[7] [美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第564页。
[8] 参见李颖轶：《论法国行政合同优益权的成因》，载《复旦学报(社会科学版)》2015年第6期。
[9] 参见卢护锋、王成明：《行政协议纠纷司法审查规则探析》，载《法治社会》2018年第2期；张敏：《从行政性、合同性双重视角审视行政合同的延展与规范》，载《政法论丛》2018年第4期；闫海、宝丽：《公用事业特许经营中行政优益权探究》，载《天府新论》2011年第5期；余凌云：《论行政协议的司法审查》，载《中国法学》2020年第5期。
[10] 参见陈天昊：《行政协议的识别与边界》，载《中国法学》2019年第1期。
[11] 参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》（第2版），法律出版社2009年版，第310页。
[12] 参见韩宁：《行政协议研究之现状与转向》，载《法治研究》2019年第6期。
[13] 王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第99页。
[14] 参见重庆市第三中级人民法院（2011）渝三中法行终字第30号行政判决书。
[15] 参见王旭军：《行政合同司法审查》，法律出版社2013年版，第19页。
[16] 参见[英]p·s·阿蒂亚：《合同法概论》，程正康等译，法律出版社1982年版，第5页。
[17] 所谓“同值性”，就是指双方意思表示具有相同价值，与行政主体命令他方服从的情形有所区别。参见余凌云：《论行政契约的含义——一种比较法上的认识》，载《比较法研究》1997年第3期。
[18] 王利明：《论行政协议的范围——兼评<关于审理行政协议案件若干问题的规定>第1条、第2条》，载《环球法律评论》2020年第1期。
[19] 参见最高人民法院（2017）最高法行申195号行政裁定书。
[20] 梅献中：《论环境行政合同中的意思表示》，载《法律适用》2017第16期。
[21] 参见西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终261号行政判决书。
[22] 此时，如何判定公民内心是否真正同意就成为关键的问题。[法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第543页。
[23] 参见江嘉琪：《我国台湾地区行政契约法制之建构与发展》，载《行政法学研究》2014年第1期。
[24] 参见余凌云：《行政法上的假契约现象——以警察法上各类责任书为考察对象》，载《法学研究》2001年第5期。
[25] 参见吴庚：《行政法之理论与实用》(增订八版) ，中国人民大学出版社2005年版，第200页。
[26] 在订立行政协议过程中，行政主体的意思自治空间受到一定的约束，即应当因循依法行政原则。此种原则的规范，便可谓是一种他治的范畴。
[27] 参见冉克平：《意思表示瑕疵：学说与规范》，法律出版社2018年版，第16-18页。
[28] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第184页。
[29] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第365页。
[30] 参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第150页。
[31] 参见最高人民法院（2016）最高法行申45号行政裁定书。
[32] 参见[日]美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第97-98页。
[33] 参见梁慧星：《民法总论》，法律出版社2011年版，第180页。
[34] 参见王留一：《论行政行为的明确性》，载《法商研究》2019年第4期。
[35] 参见李建良：《论行政法上之意思表示》，载廖义男教授祝寿论文集编辑委员会：《新世纪经济法制之建构与挑战——廖义男教授六秩诞辰祝寿论文集》，元照出版公司2002年版，第228-252页。
[36] 参见[日]我妻荣：《我妻荣民法讲义i：新订民法总则》，于敏译，中国法制出版社2008年版，第268页。
[37] 陈无风：《行政协议诉讼：现状与展望》，载《清华法学》2015年第4期。
[38] 王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019年第3期。
[39] 参见《王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案》，中国法院网https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4719283.shtml，2021年8月10日访问。
[40] 参见刘凯湘：《民法典合同解除制度评析与完善建议》，载《清华法学》2020年第3期。
[41] 参见[韩]金东熙：《行政法ⅰ》（第9版），赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第168页。
[42] 参见徐键：《功能主义视域下的行政协议》，载《法学研究》2020年第6期。
[43] 参见陈天昊：《行政协议中的平等原则——比较法视角下民法、行政法交叉透视研究》，载《中外法学》2019年第1期。
[44] 参见章程：《论行政协议变更解除权的性质与类型》，载《中外法学》2021年第2期。
[45] 参见孙丽岩：《行政行为中的意思表示》，载《比较法研究》2009年第3期。
[46] 行政法领域历来注重行政行为的客观法律效果，不关注行政主体的内心意思，对意思表示不真实的形态几乎不予讨论。参见陈无风：《格式条款解释规则在行政协议中的适用研究》，载《浙江学刊》2018年第３期。
[47] [荷]勒内·j·g·h·西尔登(rené j.g.h.seerden) 、[荷]弗里茨·斯特罗因克(f. stroink)编：《欧美比较行政法》，付创宇等译，中国人民大学出版社2013年版，第126页。
[48] 参见李凌云：《行政协议合约性审查的逻辑进路》，载《南海法学》2019年第3期。
[49] 姚辉、叶翔：《意思表示的解释及其路径》，载《法律适用》2019年第3期。
[50] 《德国民法典》第133条规定解释意思表示须探究其真意，不得拘泥于词句的字面意义。而第157条规定合同解释须考虑交易习惯和诚实信用原则。参见陈卫佐译注：《德国民法典》，法律出版社2004年版，第41、45页。
[51] 参见杨代雄：《民法典第142条中意思表示解释的边界》，载《东方法学》2020年第5期。
[52] 参见最高人民法院（2008）民二终字第91号民事判决书。
[53] 参见南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初301号行政判决书。
[54] 参见最高人民法院（2018）最高法行申8980号行政裁定书。
[55] 参见黄学贤：《行政诉讼中法院依职权调查取证制度之完善》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2012年第1期。
[56] 参见阜新市细河区人民法院(2015)阜细行初字第00010号行政判决书。
[57] 参见四平市铁东区人民法院(2016)吉0303行初49号行政判决书。
[58] 参见《最高人民法院关于发布第十五批指导性案例的通知》（法〔2016〕449号）。
[59] 参见余凌云：《行政协议的判断标准——以“亚鹏公司案”为分析样本的展开》，载《比较法研究》2019年第3期。
[60] 参见[德]卡尔·拉伦茨：《德国民法通论》（下），王晓晔等译，法律出版社2003年版，第455-457页。
作者简介：李凌云：北京物资学院法学院讲师，法学博士。
文章来源：《法治社会》2021年第6期