【概要】个人所得税纳税地问题看似微不足道，却是税收理论的重要问题，也是关乎纳税人利益的关键问题。笔者建议修改个人所得税法，赋予纳税人自行选择纳税地的权利。因为自选纳税地可以鼓励回馈家乡，促进地区发展平衡。还可以培养纳税人意识，关注政府提供公共服务的数量和质量，促进公共服务均等化。更符合以人为本的发展理念，符合新时代社会主义市场经济发展的根本目标的。
作者：唐大杰，赛意企业研究所研究部主任，武汉大学财税与法律研究中心客座研究员
个人所得税纳税地问题看似微不足道，却是税收理论的重要问题，也是关乎纳税人利益的关键问题。
《中华人民共和国个人所得税法》第九条规定纳税人的单位是个税的扣缴义务人。单位在所在地缴税，但个人可能在家乡接受教育，在另外的区域居住生活，纳税人对家乡和居住地提供的公共服务部门（政府）没有缴税义务。由此带来了个税纳税地之争。
2018年个人所得税法修改后，个税改革全面启动，个税起征点大幅提高，三档低税率级距大幅扩大，引入子女教育等6项专项附加扣除。财政部官方称，这些减税举措使2.5亿人受惠，其中超过1亿人不用再缴纳个税，减税规模超5600亿元。2020年疫情之年，全国税收收入下降2.3%，但个税收入不减反增达到11568亿元，同比增长11.4%。今年个税收入占全国税收总收入的7.5%，成为排行第五的税种。个人所得税在国家财政收入中越来越重要。
在排行前四的税种中，除了消费税部分来自零售端，其他都是间接税。间接税是针对生产流通过程，向生产商、销售商、服务商征收的税收，消费者几乎感觉不到税收的发生。与此对应的是直接税，直接税向个人直接征收，纳税人有直接的“税痛感”，因而也有助于激发纳税人关心对应的公共服务，这是“纳税人意识”。个人所得是当前最大的直接税，因而也是唤醒纳税人意识的最主要税种。
个人所得税可能是现代税制中最早的税种。国家在经得人民同意后筹措财政资金，首先想到的是向富人征税。从源头起，税收对应了政府提供公共服务的数量和质量。现代社会里，个人向政府纳税，换来的是政府向公民提供安全、交通、教育和医疗等方面的公共服务。税收约等于纳税人获得公共服务的对价。
税法规定纳税人的单位是个税的扣缴义务人，纳税人的缴税应由支付方--单位、公司负责。但纳税人到底应该向居住地、工作地还是家乡的公共服务部门纳税呢？原理上，哪个政府向纳税人提供公共服务，就应该向哪个政府纳税。但这样的对应关系是无法绝对化的。人是流动的，我们不仅日常在居住、工作、生活娱乐中流动，也会有旅游、商务活动的跨区域流动。另外，政府的公共服务是无形的，既不能绝对限制边界，更不能等比例分配。由此，区域之间尤其是城市各行政区之间的税收矛盾客观存在。比如北京的一位纳税人住在通州区，但工作在朝阳区，按照现行的个人所得税征管规定，税缴在单位所在地--朝阳区。显然，而为纳税人提供了生活设施、安全保障、医疗教育等等公共服务的通州区政府没有获得直接回报。
再比如稿酬所得，由于全国的出版、文化、娱乐单位大量集中在北京和上海，我国的稿酬产生的所得税高度集中于这两个城市。2016年个税中的稿酬所得北京占43.26%，上海占17.90%，其他28个省级单位加起来还不如北京的多。而这些作家、演员纳税人却并不都在纳税地生活，他们的居住地和家乡也享受不到这笔税收。
“纳税地之争”是税收理论中的世界性难题。一般而言，纳税人为单位做出的贡献，体现在工作单位的获利和增值里，在增值税、企业所得税等税收中间接支付了公共服务价格。而人的行为是以家庭为中心的，不管是生活保障、安全保障，还是医疗卫生、教育文化，纳税人获得的这些公共服务基本上都是由居住地公共部门提供的，现行的在单位所在地纳税是不公平的。应该抛弃以单位为纳税地的税源地主义原则。
世界上主流的方案是纳税人在居住地纳税（被称为纳税的居住地主义原则）。......为了尊重纳税人，尊重实际情况，有些国家规定纳税人可以在居住地和工作地间选择纳税地，也有的国家会规定一个基本比例留给居住地。
中国的个人所得税是国家税种，税收收入归国家财政，按一定比例与地方分享，目前的省级分享比例是40%。国家税收由中央统筹管理，这在一定意义上对冲了上述税收不对等的差异，但对于分享留存部分，地方政府之间的分配仍存在矛盾。
在人口自由流动的现代社会里，绝对准确的税收对应关系是做不到的，因此尊重纳税人意愿应该成为最优选项，也即将纳税地选择权交给纳税人。
在我国还有一个特殊的矛盾，就是公共服务的户籍差异，从纳税人角度被称为“同税不同权”。由于我国有严格的户籍管理制度，在跨户籍地域的人员流动中存在公共服务不平等问题。非户籍的务工人员，在有些关键性的公共服务上得不到公平待遇，比如外地户籍人员购房受限、购车受限、子女入学受限、社保待遇不一致等等，但税收制度却是完全一致的。十年前就有一篇呼吁“同税不同权就退税”的网文引起网民关注。随着户籍制度改革的推进，以及城市服务能力的提高和服务功能的完善，“户籍歧视”现象逐渐减少。但近年的宏观调控政策，在买房、购车上牌方面加剧了“户籍歧视”现象。因此，将纳税地选择权交给纳税人，由纳税人决定向哪个政府支付公共服务对价，具有税收民主化的象征意义，可称为“投票式纳税”。
个人选择纳税地有利于缓解地方发展不均衡
在我国，地方经济和社会发展存在不均衡。东部沿海省份人均gdp有的已经达到2万美元以上，部分公共服务指标已经达到甚至超过中等发达国家标准。随着城市化的进一步发展，发达地区的人才聚集效应会更加突出。相应地，地区间的个税收入差异会变得越来越大。地区经济发展不平衡，伴随着老龄化社会来临，边远、乡村及欠发达地区的经济社会发展遇到前所未有的困难，除了人员流失以外，财政收入的萎缩成为主要发展障碍。2019年各省个税收入比较，最高的广东省是青海省的96倍，排行前四的粤沪京浙合计达到全部个税收入的53%。
日本同样存在上述问题，对此，日本推出了“家乡纳税”政策，纳税人可以利用捐款抵税方式回馈家乡。
鼓励纳税人自主选择纳税地，回馈家乡，有利于平衡地方经济发展，为落后地区增加财政收入。长远来看，可以进一步激励地方的人才培养，有利于地方经济和社会的持续发展。
个人选择纳税地有利于缓解同税不同权矛盾
目前新型城市化有序发展，户籍改革积极推进。但不可否认还存在基于户籍制度的同税不同权现象，在医疗保险、养老保险、教育资源分配、购房购车等方面还存在公共服务的差异。在“同税不同权”现象继续存在的现实条件下，如何消解这种显见的不公平？只有在税制上作出调和，让纳税人自主决定纳税地点，决定向哪个公共部门缴纳税收。
个人自选纳税地，是给纳税人衡量公共服务质量的机会，在激励政府提高公共服务数量和质量，推进公共服务均等化方面有积极意义。
权利平等是宪法的基本原则，在此原则下的公共服务户籍差异都应经受合宪性审查考验。当我们采取这种“投票式纳税”后，可以实现纳税人对公共服务部门的评价，有助于间接向公共服务部门施加压力，督促其改善公共服务质量，增加公共服务数量，最终消除不平等。换个角度看，只有更公平的税制，才能提高纳税遵从度，进一步增加税收收入，实现纳税人与政府的良性互动。补充一点，即便纳税人权利作出了调和，也不能掩盖“户籍歧视”的合宪性困境，纳税人权利缺失并没有得到弥补。
个人选择纳税地符合以人为本的发展思想
个人所得税是一项国家税种，原则上由哪家征税机构获得都不影响国家财政收入。因此，个人自主选择纳税地并不抵触国家税制。
由纳税人自选纳税地，是纳税人的基本权利。只有纳税人才清楚应该向谁支付公共服务的对价。税收是强制的，但只有符合个人意愿的税收，才能彰显税收的正义性。个人自选纳税地使得纳税人更加关心自己的税款流动和使用的状况，这有利于纳税人进一步认识到纳税的意义，直接将国家发展与个人行为直接关联起来。
党中央提出要贯彻以人为本的发展思想。涉及民生根本的立法工作也应以人为本。将纳税地选择权交给纳税人，应是符合新时代社会主义市场经济发展的根本目标的。
在高度网络化、智能化的税收征管条件下，我国实现个人自选纳税地的技术没有难度，只需在纳税申报地栏中增加一至二个选项，与原申报模式几乎没有变化，更不会增加征管成本。
基于上述理由，笔者建议全国人大修改个人所得税法，赋予纳税人自行选择纳税地的权利。建议将《中华人民共和国个人所得税法》第九条改为：“个人所得税以所得人为纳税人，所得人为扣缴义务人。纳税人可自行选择纳税地。”
自选纳税地可以鼓励纳税人回馈家乡和居住地，促进地区发展平衡。还可以培养纳税人意识，关注政府提供公共服务的数量和质量，促进公共服务均等化。赋予个人纳税地选择权，更符合以人为本的发展理念，符合新时代社会主义市场经济发展的要求。